21世纪,我国面临的最大问题将仍然是农业、农村和农民问题。鉴于中国的历史传统和经济社会的发展水平,农业、农村和农民问题,必须给予足够的关注。当前,政府和市场是控制和左右农村社会发展的两大最主要的力量,其中政府的力量最为关键。作为直接面对广大农村和农民的县乡两级政府,其所辖的面积占国土面积的80%以上,人口占75%左右,经济总量占整个国民经济总量的60%多,其结构、行为、能力及与农民的关系,对国家大政方针的贯彻落实,对农村的稳定和发展,对农民的福祉至关重要。没有一个有效的县乡政府,农村的经济和社会可持续发展是难以实现的。改革开放以来,农村的微观经济与社会组织实现了再造,但农村的社会管理体制并没有发生实质性的变化,县乡的政治体制和行政管理体制严重滞后于经济体制,导致农村中的"三乱"现象屡禁不止,强迫命令、瞎指挥的工作方式比较普遍,横征暴敛、违法行政盛行,农业和农村发展迟缓,农民收入增长缓慢,农民负担沉重,干群关系紧张,县乡政府的社会调控能力减弱,政府的权威不断流失,社会整合难度增加。可以说,当前社会矛盾最为集中的地方是在县乡两级,社会风险最为集中的地方也在县乡两级。对县乡镇政府进行彻底的改革已刻不容缓。本报告所使用的县乡政府的概念,是在最广泛的意义上使用的,它不仅包括县乡(镇)人大、县乡(镇)人民政府,还包括县乡(镇)党委,以及承担部分政府行政管理职能的事业单位。之所以在此意义上使用政府这一概念,是由我国国情所决定的。同时,在权力和利益日益分化、各级政府的自由裁量权日益增加的今天,政府已不再是传统行政学所理解的不可分割的整体,而是日益趋于分散化和机构化,成为相对独立、拥有较大自主权的单位甚至是个人的集合体。在此意义上,将政府看作抽象统一体的国家与社会二分法是有缺陷的,我们不妨借用杜赞奇(Prasenjit Duara)在描述近代中国乡村政治时提出的"经纪人"范式,将各级地方政府看作是国家的经纪人,采用中央政府、国家的各级经纪人和社会的三分法来观察现阶段我国乡村社会的管理体制。现实总是历史的延续和发展。改革开放以来,我国的县乡政府体制虽然较以前有很大不同,但也并未割断历史。历史上的县乡政府体制仍然以遗产的形式体现在新体制中。我国作为一级行政组织的县产生于春秋,发展于战国,定制于秦朝,迄今已有2500多年的历史。乡作为县政府下一级的基层政府组织,也产生于春秋战国时代,确立于秦汉时期。两千多年以来,乡级组织的称谓和形式复杂多变,从乡里制演变为保甲制再到人民公社,从行政权与自治权相结合的双重治理演变为完全的行政治理。县乡政权两千多年的悠久历史为现在的县乡镇政府留下了十分丰厚的制度遗产和政治文化遗产。这些遗产既在一定程度上决定了县乡镇政府的体制现状,也为县乡镇政府出现的问题打下了伏笔。改革开放以来,随着中央与地方权力结构、利益关系以及政府与农民关系的变化,县乡镇政府日益成为独立的权力主体和利益主体,其行为也发生了明显的改变,日益工具化、仪式化、官僚化、人情化。县乡政府行为工具化、人情化,无疑会损害县乡政府的公正性、超然性和政府功能的发挥。尤其是政府行为的经济化,意味着政府不再是一个单纯的管制者,而更多地是以一个所有者的身份在行动,非营利性公益组织变成了营利性组织,极易扰乱市场秩序,导致公共权力和公共资源的滥用,滋生腐败。而县乡镇政府行为仪式化、官僚化,表明县乡政府已在一定程度上与农村社会脱节,成为凌驾于社会之上的力量。县乡(镇)政府作为与国有企业一样深受计划经济体制影响的组织,具有与国有企业一样的弊病,如人多、债多、包袱重、治理结构不完善、内部人控制、信息失真、浪费严重、效率低下,产销不对路、成本外部化等等。具体而言,目前县乡政府存在的问题主要是角色错位,机构膨胀,财政困难,债台高筑,行为非制度化,干群关系紧张。之所以出现这些问题,不同的学者有不同的解释。荣敬本等学者将其归结为"压力型体制",楚成亚认为是"单轨政治"断裂所致,吴理财则认为原因在于乡镇政府在不合理的财政体制刺激下变成了国家的经纪人而不是国家的代理人或经理人。我们认为,上述理论均有一定可取之处,但不能全面准确地反映中国县乡政府的内在结构和行为方式。为此,本课题组提出了一个"母子政治公司"模型。其要义在于,地方政权实际上是一个"政治股份公司",是由多方面权力来源所构成的政治实体。这个政治实体中最主要的权力来源是上级政权的分享,因而必然要对它负责。我们可以将其看作是上级政权对下级政权的政治参股。而千万选民犹如分散的小股东,也对政权享有一定权利。但是,上下级政权之间的政治关系并不是单向,而是双向参股关系。上级"母政权"是下级"子政权"的大股东,子政权也同时是母政权的小股东。这在现实中表现为,上级政权的党委委员、人大代表、政协委员的构成中大多数是下级政权的负责人,这说明"母政权"中包含了"子政权"的参与。但更多的是,我们看到,上级党委对下级政权在组织人事、财政方案和发展规划的最终裁决权,这完全是"政治公司"控股方的强力体现。作为上级"母政权"的下级"子政权",地方政权在政治、经济和社会等诸多方面都具有相对的独立性,并存在着自身利益,是一个独立的利益主体。其特征是,"子政权"需要借重选民的意愿和福祉来对抗和缓冲上级"母政权"的压力,同时也高举"母政权"的指令和条规来弹压和规范选民的行为。于是我们可以看到四个不同的基本利益主体,即上级"母政权",下级"子政权"、政权经理人(掌权人)、选民。目前中国政权运作中所呈现出的千姿百态都缘自这四个基本利益主体的合纵连横。从本质上说,"子政权"与"母政权"在根本利益上是一致的,这保证了全国的政令畅通。但这也不排除它们之间在枝节问题上的龃龉。对于社会来说,县乡政权是相对封闭的,垄断了社会绝大部分权力。从县乡政权的内部体制看,由于政权各组成部分的权能不同,党权无限扩张,挤占政府和人大的权力,导致了政权内部的权力失范。对此种现象,我们将它称之为"封闭失范体制"。根据上述分析,我们认为,要解决县乡政府存在的问题,必须对政治体制和行政管理体制进行深层次的全方位制度变革,否则,诸如精简机构等单项制度变革都将难以奏效。为减少改革的阻力和成本,当前解决县乡镇政府问题首先要打破县乡镇政府的"封闭失范体制",建立开放的相互制衡的体制。全面推行公选制,县乡镇政府主要领导在选民选举的候选人中产生,将内生的权力与外生的权力结合起来,使县乡镇政府既对上负责,也对下负责。利用现有的制度资源,完善村民自治制度,大力提高农民的组织化程度,以打破政府对社会的封闭性。要实现真正的村民自治,除免除乡镇政府的干扰阻挠外,关键是提高村委会的经济实力,使其有能力自立和提供公共服务。待村民自治发展到一定程度,撤消乡镇政府,实行乡镇自治,将政权收缩至县级,减少统治层级和成本。与此同时,要进一步完善人民代表大会制度,理顺党委与人大和政府的关系,改变县乡镇政府内部权力失衡的现象。县乡镇政府改革是一项十分艰巨的系统工程。必须同时采取多种改革措施,同步推进,以增加每项改革措施的边际效益。如改变干部的考核标准,实行乡镇中小学教师兼任乡镇政府工作人员的办法,转变党的工作中心,实行县乡镇教师工资由省级财政统一支付,取消市管县体制,等等。总之,县乡镇政府改革是一个宏大的工程,要继续研究和解决的问题很多,需要社会各界进一步关注和深入探讨。