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内容提要：由于不同部门使用水资源的预期收益不同，水资源配置在不同产业部门的机会成本不同，从而催生了水资源产权的跨部门间转换。本文以宁夏农业与工业部门之间的水权转换为例，探讨这种转换的内在机理和政策含义，以及由此而来的政策设计及其运行。
关键词：初始水权；水权交易；部门间水权转换
中图分类号：F323.213 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2011)04-0071-04
以宁夏为代表的工农业部门间水权转换其根本原因在于水权预期收益在部门间的差异。进一步讲是水资源利用预期价值的部门间差异导致了水资源使用量权在不同产业部门之间流转交易的冲动。这一点决定了部门间水权转换可望更为根本地解决节水激励问题的制度路径。但问题是要实现节水必然需要投人，单纯农业自身积累和增强用水户节水意识无法达到这一目的，将可能变为现实的途径就是建立水资源产权转换市场。通过部门间水权转换来启动市场引擎，发挥市场在水资源产权配置中的作用。那么该市场的内在机理，实践中的进展与评价，如何推动该构架的搭成和运行便是本文分析的重点。
一、水资源在部门的间预期收益、机会成本与水权转换
目前我国部门间水权转换主要是指那些无法获得已有水资源配授额度的部门或者项目，主要是工业部门和工业项目，通过渠道衬砌等节水工程措施获得流域内农业部门节约而来的新增水权，在维持水权初始配置格局下的水资源使用量权的有偿转换，这种水权转换还可称为行业间水权转换，该类市场形成的基本背景是用水结构倚重农业。
黄河水利委员会(以下简称“黄委”)从2003年开始探索利用市场手段优化配置黄河水资源，提出了“农转工”的水权有偿转换模式，即在无剩余水量指标的省(区)，由工业项目业主单位投资建设引黄灌区节水改造工程，提高水资源利用率，优化用水结构，把农业灌溉节约下来的水量指标用于满足工业项目新增用水需求，大幅提升水资源对区域经济发展的支持度。从理论上来看，之所以会产生这种不同产业部门之间水权流转，根本原因在于水资源在不同产业部门存在不同预期收益。以宁夏为例，其用水量占到95％左右的农业部门提供了不到36％的GDP，工业和第三产业用水虽只占到5％，却提供了60％以上的GDP，如此悬殊的水资源利用效益如果在计划经济体制下还可以留存的话，那么在市场经济条件下则完全有悖于资源配置的基本规律，该地区开发与发展将由此受到较大制约。再加上水资源不像粮食等农副产品可以作为商品在更广泛的空间上配置，水资源流转与交易受流域因素制约，除了为数很少的大规模跨流域调水之外，主要是流域内的配置优化。更重要的是随着区域资源开发，尤其是矿产资源开发的提速，区域经济加快发展的强大驱动催生了流域内水资源在不同部门之间的转换。
发生在农业与工业之间水权转换在本质上是利益相关主体在多重约束条件下必然选择的产物，这些约束条件除了自然因素层面上地表径流变化之外，主要有水权分配格局的维持现状原则，其复杂性在于一方面农业在我国国民经济体系中的基础地位，农村的发展和繁荣对于我国社会经济发展有战略意义；另一方面工业项目的发展具有刚性，宁夏属于经济欠发达地区，区域经济发展的强烈冲动和区域统筹协调发展的客观要求都推动着对水资源需求的持续高涨；最后水资源配置现状改变具有异乎寻常的难度，也就是维持现有水资源分配格局是上述地区发展社会经济的基本前提。进一步具体而言，水权制度变迁与创新所处的特定约束条件是：其一，供给不稳，时有减少；其二，来自工业等非农产业的新增需求持续放大，宁夏内蒙地区水资源供需矛盾急剧尖锐；其三，现状用水中，工农业用水结构不合理，“宁夏把工业新增用水的希望放在农业节水上。这个地区农业用水占总用水量的95％以上，工业用水仅占3％，低于全国平均水平的20％，用水结构失衡”；其四，农业灌溉浪费严重，加剧了水资源短缺的矛盾。与此同时，区域产业结构升级换代，资源开发的驱动有力，耗水型工业项目，资源转换和深度开发项目增多，非农产业的需水要求日趋高涨。
在本文看来，正是由于水资源的预期收益、水资源的机会成本、水权初始配置的三维因子互动关系决定了水资源产权部门间转换，这既是其逻辑依据，也是在实践中构建水资源产权部门间转换必须考虑的三重要素。
首先，预期收益是水权转换后可以预见和测算的仅限于直接的经济效益和社会效益，潜在水权的直接经济效益在于促进工业项目产值实现和利润形成，直接社会效益在于工业项目的税收效益。并且，这种预期效益越大，水权转换的动力就越大。根据宁夏水利厅水政水资源处测算，目前宁夏引黄灌区农业灌溉用水效益每方不到1元，而用于工业则可达57.9元。单方水在工农之间效益接近1:57.9。目前宁夏正在试点的工农业水权转换项目，在既有条件下(仅按5000万方的转换水量计算)将新增经济效益30亿元；到2010年水权转换目标全部实现，产生的经济效益将超过180亿元，比宁夏2006年工业增加值的一半还多。预期收益构成了水权在部门间转换的根本原因。
其次，水资源机会成本，由于传统的农业灌溉方式导致漫灌、泥沙渠导致径流水下渗过多，造成水资源利用效率较低，采用这种灌溉方式的机会成本就是在水资源供给总量保持不变时，流域其他需水产业项目失去了发展机会。过多下渗水资源就失去了以工业项目投入要素的角色与功能去分享工业项目利润的机会，这种机会大小的程度可以通过预期收益、投入产出比来加以衡量。水资源在这些产业的需求弹性越低以及这些产业的经济产出越高，水资源配置于农业灌溉，下渗和流失的机会就越高。根据经验，预期收益越大，机会成本越高，转换的动机就越明显。因此，目前的部门间水权转换在很大程度上是将这种机会成本外化，这种高机会成本也促使水资源产权的有偿流转。
最后，水权初始配置给定了水权市场功能发挥的样式和程度，水权初始配置的维持现状特性，框定了水权市场配置水资源的领域，于是水权转换试点应运而生。在很大程度上可以认为，正是由于初始水权的配置决定着部门间水权转换的深度与范围。如果初始水权配置是开放式、民主型、动态化的，那么这种部门间水权配置的效能发挥就可能会更加充分。
市场平台为水资源跨部门流转提供了大的基础性制度框架。在计划经济体制下，由于预期收益导向型的资源配置冲动得不到有效激励，缺失对资源利用的机会成本的考量，部门间水资源流转，尤其是对水资源产权的有偿流转几乎不可能。市场经济体制的建立使市场作为资源配置手段起了基础性作用，从而使水资源循其预期收益而在部门之间、地区之间有偿流转成为可能。从一般意义而言，市场是随着商品交换的出现而产生和发展起来的，并对经济发展和社会进步发挥着不可或缺的重要作用。依据我们的研究，中国水权市场的架构可概括为两级三类水权市场。也就是一级水权市场、二级水权交易市场又进一步包含地区间水权交易市场、部门间水权转换市场和农户水 权交易市场。级是纵向概念，类是横向并行概念，两横三纵搭建中国水权交易市场的立体架构。
据笔者调查，部门间水权转换具有如下特征：(1)以具体项目为载体与依托，从而有很强的时效性、具体性和务实性；(2)运作管理项目化，从运行方式上具有更高效率，效益成本核算更为详细、准确，相关利益主体部门间水权转换市场的生命线是水资源利用预期收益的部门差距，也是探讨部门间水权转换市场的逻辑起点；(3)部门间水权转换市场受工业技术进步的影响较为明显，当技术进步大幅降低工业项目对水资源的依赖时，或者大幅度提高水资源使用效率或者替代资源，该市场就可能萎缩，直到退出历史舞台；(4)在操作层次上，部门间水权转换呈现一定特殊性，这种水权转换在水量分配方案确定上通常需要获得流域管理机构审核与批复。部门间水权转换市场的优点是在现有水资源初始分配权框架下，工业投入资金支持农业节水设施改造，农业节约的用水支持工业项目运行和发挥效益。市场的主推力量来自企业，尤其是来自工业企业的具体项目的盈利驱动。因此，该市场的核算科学程度要远远高于地区间的水权交易市场；(5)离不开各级政府的积极支持，不仅包括投入资金，政府以此作为引导鼓励部门间水权转换，更在于出台有关支持政策和实施意见与办法。宁夏的水权转换就采取政府、企业分别投入1／3和2／3的资金，对灌区节水配套设施进行改造。
二、宁夏水权转换案例分析
长期以来，“千里黄河富宁夏”主要是指宁夏饱受黄河滋润，灌溉农业非常发达。问题的另一面却是农业用水比重过高，效率过低。据宁夏自治区目前农业用水占总用水量比例高达95％左右，并且农业灌溉过程中浪费严重，有一半多的水在输水途中被浪费，非常重要的原因就是泥沙质渠系下渗太多，灌区水利设施薄弱，用水效率较低，引黄灌区各级渠道衬砌率为4.5％～20％，建筑物有不同程度的损坏，渠系有效利用系数约0.46，灌溉水利用系数为0.38，离全国平均水平差距较大，灌区有较大的节水潜力。宁夏引黄灌区和内蒙古黄河南岸灌区亩均毛用水量高达1000多m3，是全国平均水平的2.4倍。
宁夏可使用水量是立足于“八七”方案，目前全区整体引黄用水是不突破40亿m3的指标，黄河来水量近几年也偏枯，宁夏引黄用水下降到36亿m3。宁夏总灌溉面积大约700万亩，包括了扬水灌溉，宁夏人均一亩水浇地，这种情况在北方地区实属少见。能源建设、城市发展主要集中在北部和中部地区五个市，人口总数占了全区的2／3。南部山区有八个国家级贫困县，中部干旱带和南部山区通过扬水灌溉有所发展，先后建了同心扬水、固海扬水、红寺堡扬水、盐环定扬水等，灌溉面积总共有一百多万亩，解决中部干旱带贫困问题。目前银川市的城市发展，包括饮水，主要依靠贺兰山西麓地下水资源，石嘴山和吴忠市也主要利用地下水，宁东基地的发展基本上靠黄河，太阳山工业区的一部分用水也要靠黄河。
宁夏重化工业发展势头强劲，对水资源需求空前高涨。资源富集区实现快速发展的最直接最有效的途径就是开发、加工和转化资源。宁夏沿黄地带最主要的资源就是煤炭，其煤炭储量位居全国第6位，而宁东地区探明储量又占全区的88％。这种资源禀赋决定了宁夏只能以煤化工、煤转电为主能源重化工业为首选，而能源重化工耗水大，比如煤发电、搞煤化工，冷却用水多。水是能源开发的血液，受国家初始水权配置格局的限制，开发能源水是困扰宁夏区域经济发展的重要瓶颈。新世纪初，宁夏决定建设宁东能源化工基地，大部分工业项目又是高耗能工业，带动全区经济社会跨越式发展。现阶段宁夏工业用水主要是用地下水和地表水，已有规划表明，宁东、太阳山，包括石嘴山工业园区，用水量可能比现在要翻二番。宁东供水一期是1.5亿m3，到2010年要达到3.3亿，它就要翻一番。按照区域经济发展战略和生产力布局，宁夏沿黄地区规划建设工业基地，规划至2020年新建7座大型火电厂，新增总装机容量1500万千瓦。又根据宁夏编制的青铜峡灌区和卫宁灌区节水改造规划，到2010年，通过以工程节水措施为主的多种手段，可节约农业耗水量7亿m3。初步预测拿出2亿m3水用于开展水权转换，就可以保证2010年前的工业发展用水。
(一)宁东供水工程项目
距银川不远的宁东能源化工基地，通过供水工程实现由农业用水到工业用水的转换，为基地可持续发展提供保障。宁东基地供水工程包括水源工程和净配水工程两部分，工程总投资8.7亿元，设计年供水量15970万m3，供水流量每秒2.8m3。其中：工业供水13570万m3，生态供水2400万m3。水源工程总投资5.5亿元。水源工程已完工，水库蓄水1500余万m3；净配水工程10万m3原水直供项目，也于2005年10月正式供水，主要向甲醇生产厂和电厂供水，现在日供水量基本上是5万～6万m3，累计供水已达200余万m3；净配水工程30万m3净水项目今年8月建成投运。宁东基地各用水户要申请用水指标，并签订水权转换协议，从国家分配给宁夏的黄河总用水量指标中，有偿获得工业用水，转让费再用于农业节水。
(二)宁夏灵武电厂等项目
根据水权转换协议，灵武电厂投资4000万元用于宁夏引黄灌区唐徕渠改造，在有效降低农业灌溉过程中的水资源浪费后，企业每年可获得1440万m3的用水指标。2005年底，灵武火电厂水权转换项目竣工，火电厂共向唐徕渠灌域节水改造工程投资2900多万元，年可节水2000万m3，唐徕渠灌域每年给电厂转让1400万m3水指标。大坝电厂三期扩建工程、宁东马莲台电厂和灵武电厂三个水权转换试点项目，总投资1.5亿元。截至2008年4月，这三个项目共到位资金7240万元，完成干渠砌护20.57公里，支斗渠砌护155.84公里，新建、翻建、改造渠系建筑物1485座，建成井渠结合项目区2200亩。作为回报，这三个企业每年可转换总水量5390万m3。水权转换节水工程保证了宁东马莲台电厂、灵州电厂、25万吨甲醇等自治区重点项目的生产用水。
流域主管部门与地方政府出台相关配套政策有效推动了部门间水权转换。宁夏在进行水权转换工作中实行总量控制，定额管理。先后颁布了《宁夏黄河水权转换实施意见》、《宁夏黄河水权转换实施细则》、《宁夏黄河水权转换资金使用管理办法》等制度，制订了《工业用水定额》和《城市生活用水定额》等行业用水标准。在初始水权分配到地级市的基础上，进一步明晰到市 (县)。黄委在宁夏开展了水权转换试点工作，相继颁布了《黄河水权转换管理实施办法》和《黄河水权转换节水工程核验办法》，初步建立了具有黄河特色的水权转换制度。
纵观宁夏水权转换案例，水权转换尽管尚处于试点和实施初期，但从理论和实践上均具有较为充分的必要性，并且已经给实施给各方均带来了诸多益处，实现了多赢。在支持地方经济发展方面，在不增加黄河取水总量的前提下，为拟建项目提供了生产用水，突破了企业发展的资源约束，推动了区域经济快速发展；在节水工程方面，通过灌区节水工程，还拓展了水利工程融资渠道，有效筹集了投入资金，工程质量状况有较为明显改善；在农民利益方面，保护了农民的合法用水权益，输水损失减少了，水费支出下降了，增加了农民的经济收入；在水资源利用方面，效率和效益得到显著提高，实现了水资源的优化配置，对于构建节水型、节约型社会提供了重要根基；在协调工农业关系方面，保证了转换的1.3亿m3的水用在工业上，宁夏可直接增收的财政收入预计达到10亿～20亿元，既实现了水资源的优化配置，提高了水的利用效率，同时又在支撑工业经济高速运行的情况下探索了实现工业反哺农业、促进工农业协调发展的有效模式，促进了区域社会经济的全面发展。
三、构建部门间水权转换市场的对策思路
基于上文分析，部门间水权转换有其理论和现实上的必然要求，为加快建立和完善部门间水权转换市场特提出以下五条对策思路。
(一)明确部门间水权转换市场的法律地位和积极作用
水权交易市场需要取得和其他要素市场相同的法律地位，也就需要做出法律确认，明确水权交易的合法性和正当性。虽然看似平淡无奇，但却决定了一系列规则、条例的法律基础。国际水权交易活跃的国家与地区这个问题早已经解决。所以，《水法》需要修改，加快出台水权交易的专门法，从而给部门间水权转换市场提供法律保障。
(二)理顺部门间水权转换过程中相关者的利益关系
部门间水权转换过程中相关者的利益关系亟待理顺。工业投资项目的利益保障，农业部门的利益主张，以及生态效益的关注，都需要得到统筹体现。这些因子中，工业投资项目具有企业收益的明确性和时效性，而农业部门具有特定的垄断性，生态效应具有一定时滞，所以根本问题就是三种利益关系主张的位序排布、三种利益关系的和谐处理。这就要求各方利益主张渠道要畅通，尤其体现在价格构成和价格标准确定上要做到三方利益的和谐。
(三)完善水权转换的技术措施
完善水权交易的技术措施重点是信息技术平台的搭建，渠系衬砌和测水技术的创新，提高衬砌率，创新测水技术，为水权交易提供更加精确的技术支撑，保护交易各方切身利益。被投资方在解决渠系渗漏、输水蒸发问题的同时，加快对分渠、支渠与斗渠的节水改造，这是当务之急；技术措施的另外方面就是可控性水利工程。由于水资源的流动性决定了对水权交易的动态监测和衡量，这是水权交易市场不同于其他要素市场的主要特征，因此也就决定了水权交易市场对技术设备和技术措施更为强调。以黄河为例，其干流已建、在建大中型水电站12座，这些干流调蓄工程为优化配置黄河水资源，将充分发挥径流调节作用，同时也为黄河水权交易提供了重要的物质技术载体，很好地支撑黄河水权交易市场的建立与运行。
(四)水权定价是构建水权转换市场的重要环节
现行水权价格排除了生态的经济补偿，渠系设施的更新改造和运行维护费以及现在作为主要内容的工程建设投入。当前水资源费、水资源的机会成本都未纳入该水权价格。因此，目前三类水权市场的水权交易价格实际上是一种狭义的不完全的水权价格，未能完全反映水资源的价值。因此，建立具有可操作性的水权转换的价格形成机制，科学确定水权交易与转换价格是构建三类水权市场的关键所在。
(五)充分评估和治理部门间水权转换的环境效应
渠系衬砌等节水措施的采取所可能引发存在问题就是水位上升问题，也就是说渠系衬砌后，下渗减少，长期会不会导致渠道两岸土壤质变、植被破坏等生态问题，这都需要加以严格的科学论证，如果确有必要可在在水权转换过程中寻求一些解决方法，比如每立方米水可以收取一定金额的生态补偿费用于生态修复、政府给予特定形式的补贴等等。
基金项目：国家社会科学基金重大招标项目“西部地区形成城乡经济社会一体化新格局的战略研究”(08￥ZD027)的子课题；教育部人文社会科学研究一般项目“农户间水权交易第三方效应的评价与治理：以张掖为例”(09XJC790013)；陕西省重点学科·人口资源环境经济学资助项目。
[作者简介]马晓强(1972-)，男，西北大学经济管理学院副教授，经济学博士、硕士生导师。研究方向城市化与区域发展，主持和承担国家级科研项目5项，省部级项目8项，在核心及以上期刊发表论文26篇，独立和合作出版11部。
[收稿日期]2011-06-21
责编：黄晓梅； 校对：芙蓉
关键词：初始水权；水权交易；部门间水权转换
中图分类号：F323.213 文献标识码：A 文章编号：1003-4161(2011)04-0071-04
以宁夏为代表的工农业部门间水权转换其根本原因在于水权预期收益在部门间的差异。进一步讲是水资源利用预期价值的部门间差异导致了水资源使用量权在不同产业部门之间流转交易的冲动。这一点决定了部门间水权转换可望更为根本地解决节水激励问题的制度路径。但问题是要实现节水必然需要投人，单纯农业自身积累和增强用水户节水意识无法达到这一目的，将可能变为现实的途径就是建立水资源产权转换市场。通过部门间水权转换来启动市场引擎，发挥市场在水资源产权配置中的作用。那么该市场的内在机理，实践中的进展与评价，如何推动该构架的搭成和运行便是本文分析的重点。
一、水资源在部门的间预期收益、机会成本与水权转换
目前我国部门间水权转换主要是指那些无法获得已有水资源配授额度的部门或者项目，主要是工业部门和工业项目，通过渠道衬砌等节水工程措施获得流域内农业部门节约而来的新增水权，在维持水权初始配置格局下的水资源使用量权的有偿转换，这种水权转换还可称为行业间水权转换，该类市场形成的基本背景是用水结构倚重农业。
黄河水利委员会(以下简称“黄委”)从2003年开始探索利用市场手段优化配置黄河水资源，提出了“农转工”的水权有偿转换模式，即在无剩余水量指标的省(区)，由工业项目业主单位投资建设引黄灌区节水改造工程，提高水资源利用率，优化用水结构，把农业灌溉节约下来的水量指标用于满足工业项目新增用水需求，大幅提升水资源对区域经济发展的支持度。从理论上来看，之所以会产生这种不同产业部门之间水权流转，根本原因在于水资源在不同产业部门存在不同预期收益。以宁夏为例，其用水量占到95％左右的农业部门提供了不到36％的GDP，工业和第三产业用水虽只占到5％，却提供了60％以上的GDP，如此悬殊的水资源利用效益如果在计划经济体制下还可以留存的话，那么在市场经济条件下则完全有悖于资源配置的基本规律，该地区开发与发展将由此受到较大制约。再加上水资源不像粮食等农副产品可以作为商品在更广泛的空间上配置，水资源流转与交易受流域因素制约，除了为数很少的大规模跨流域调水之外，主要是流域内的配置优化。更重要的是随着区域资源开发，尤其是矿产资源开发的提速，区域经济加快发展的强大驱动催生了流域内水资源在不同部门之间的转换。
发生在农业与工业之间水权转换在本质上是利益相关主体在多重约束条件下必然选择的产物，这些约束条件除了自然因素层面上地表径流变化之外，主要有水权分配格局的维持现状原则，其复杂性在于一方面农业在我国国民经济体系中的基础地位，农村的发展和繁荣对于我国社会经济发展有战略意义；另一方面工业项目的发展具有刚性，宁夏属于经济欠发达地区，区域经济发展的强烈冲动和区域统筹协调发展的客观要求都推动着对水资源需求的持续高涨；最后水资源配置现状改变具有异乎寻常的难度，也就是维持现有水资源分配格局是上述地区发展社会经济的基本前提。进一步具体而言，水权制度变迁与创新所处的特定约束条件是：其一，供给不稳，时有减少；其二，来自工业等非农产业的新增需求持续放大，宁夏内蒙地区水资源供需矛盾急剧尖锐；其三，现状用水中，工农业用水结构不合理，“宁夏把工业新增用水的希望放在农业节水上。这个地区农业用水占总用水量的95％以上，工业用水仅占3％，低于全国平均水平的20％，用水结构失衡”；其四，农业灌溉浪费严重，加剧了水资源短缺的矛盾。与此同时，区域产业结构升级换代，资源开发的驱动有力，耗水型工业项目，资源转换和深度开发项目增多，非农产业的需水要求日趋高涨。
在本文看来，正是由于水资源的预期收益、水资源的机会成本、水权初始配置的三维因子互动关系决定了水资源产权部门间转换，这既是其逻辑依据，也是在实践中构建水资源产权部门间转换必须考虑的三重要素。
首先，预期收益是水权转换后可以预见和测算的仅限于直接的经济效益和社会效益，潜在水权的直接经济效益在于促进工业项目产值实现和利润形成，直接社会效益在于工业项目的税收效益。并且，这种预期效益越大，水权转换的动力就越大。根据宁夏水利厅水政水资源处测算，目前宁夏引黄灌区农业灌溉用水效益每方不到1元，而用于工业则可达57.9元。单方水在工农之间效益接近1:57.9。目前宁夏正在试点的工农业水权转换项目，在既有条件下(仅按5000万方的转换水量计算)将新增经济效益30亿元；到2010年水权转换目标全部实现，产生的经济效益将超过180亿元，比宁夏2006年工业增加值的一半还多。预期收益构成了水权在部门间转换的根本原因。
其次，水资源机会成本，由于传统的农业灌溉方式导致漫灌、泥沙渠导致径流水下渗过多，造成水资源利用效率较低，采用这种灌溉方式的机会成本就是在水资源供给总量保持不变时，流域其他需水产业项目失去了发展机会。过多下渗水资源就失去了以工业项目投入要素的角色与功能去分享工业项目利润的机会，这种机会大小的程度可以通过预期收益、投入产出比来加以衡量。水资源在这些产业的需求弹性越低以及这些产业的经济产出越高，水资源配置于农业灌溉，下渗和流失的机会就越高。根据经验，预期收益越大，机会成本越高，转换的动机就越明显。因此，目前的部门间水权转换在很大程度上是将这种机会成本外化，这种高机会成本也促使水资源产权的有偿流转。
最后，水权初始配置给定了水权市场功能发挥的样式和程度，水权初始配置的维持现状特性，框定了水权市场配置水资源的领域，于是水权转换试点应运而生。在很大程度上可以认为，正是由于初始水权的配置决定着部门间水权转换的深度与范围。如果初始水权配置是开放式、民主型、动态化的，那么这种部门间水权配置的效能发挥就可能会更加充分。
市场平台为水资源跨部门流转提供了大的基础性制度框架。在计划经济体制下，由于预期收益导向型的资源配置冲动得不到有效激励，缺失对资源利用的机会成本的考量，部门间水资源流转，尤其是对水资源产权的有偿流转几乎不可能。市场经济体制的建立使市场作为资源配置手段起了基础性作用，从而使水资源循其预期收益而在部门之间、地区之间有偿流转成为可能。从一般意义而言，市场是随着商品交换的出现而产生和发展起来的，并对经济发展和社会进步发挥着不可或缺的重要作用。依据我们的研究，中国水权市场的架构可概括为两级三类水权市场。也就是一级水权市场、二级水权交易市场又进一步包含地区间水权交易市场、部门间水权转换市场和农户水 权交易市场。级是纵向概念，类是横向并行概念，两横三纵搭建中国水权交易市场的立体架构。
据笔者调查，部门间水权转换具有如下特征：(1)以具体项目为载体与依托，从而有很强的时效性、具体性和务实性；(2)运作管理项目化，从运行方式上具有更高效率，效益成本核算更为详细、准确，相关利益主体部门间水权转换市场的生命线是水资源利用预期收益的部门差距，也是探讨部门间水权转换市场的逻辑起点；(3)部门间水权转换市场受工业技术进步的影响较为明显，当技术进步大幅降低工业项目对水资源的依赖时，或者大幅度提高水资源使用效率或者替代资源，该市场就可能萎缩，直到退出历史舞台；(4)在操作层次上，部门间水权转换呈现一定特殊性，这种水权转换在水量分配方案确定上通常需要获得流域管理机构审核与批复。部门间水权转换市场的优点是在现有水资源初始分配权框架下，工业投入资金支持农业节水设施改造，农业节约的用水支持工业项目运行和发挥效益。市场的主推力量来自企业，尤其是来自工业企业的具体项目的盈利驱动。因此，该市场的核算科学程度要远远高于地区间的水权交易市场；(5)离不开各级政府的积极支持，不仅包括投入资金，政府以此作为引导鼓励部门间水权转换，更在于出台有关支持政策和实施意见与办法。宁夏的水权转换就采取政府、企业分别投入1／3和2／3的资金，对灌区节水配套设施进行改造。
二、宁夏水权转换案例分析
长期以来，“千里黄河富宁夏”主要是指宁夏饱受黄河滋润，灌溉农业非常发达。问题的另一面却是农业用水比重过高，效率过低。据宁夏自治区目前农业用水占总用水量比例高达95％左右，并且农业灌溉过程中浪费严重，有一半多的水在输水途中被浪费，非常重要的原因就是泥沙质渠系下渗太多，灌区水利设施薄弱，用水效率较低，引黄灌区各级渠道衬砌率为4.5％～20％，建筑物有不同程度的损坏，渠系有效利用系数约0.46，灌溉水利用系数为0.38，离全国平均水平差距较大，灌区有较大的节水潜力。宁夏引黄灌区和内蒙古黄河南岸灌区亩均毛用水量高达1000多m3，是全国平均水平的2.4倍。
宁夏可使用水量是立足于“八七”方案，目前全区整体引黄用水是不突破40亿m3的指标，黄河来水量近几年也偏枯，宁夏引黄用水下降到36亿m3。宁夏总灌溉面积大约700万亩，包括了扬水灌溉，宁夏人均一亩水浇地，这种情况在北方地区实属少见。能源建设、城市发展主要集中在北部和中部地区五个市，人口总数占了全区的2／3。南部山区有八个国家级贫困县，中部干旱带和南部山区通过扬水灌溉有所发展，先后建了同心扬水、固海扬水、红寺堡扬水、盐环定扬水等，灌溉面积总共有一百多万亩，解决中部干旱带贫困问题。目前银川市的城市发展，包括饮水，主要依靠贺兰山西麓地下水资源，石嘴山和吴忠市也主要利用地下水，宁东基地的发展基本上靠黄河，太阳山工业区的一部分用水也要靠黄河。
宁夏重化工业发展势头强劲，对水资源需求空前高涨。资源富集区实现快速发展的最直接最有效的途径就是开发、加工和转化资源。宁夏沿黄地带最主要的资源就是煤炭，其煤炭储量位居全国第6位，而宁东地区探明储量又占全区的88％。这种资源禀赋决定了宁夏只能以煤化工、煤转电为主能源重化工业为首选，而能源重化工耗水大，比如煤发电、搞煤化工，冷却用水多。水是能源开发的血液，受国家初始水权配置格局的限制，开发能源水是困扰宁夏区域经济发展的重要瓶颈。新世纪初，宁夏决定建设宁东能源化工基地，大部分工业项目又是高耗能工业，带动全区经济社会跨越式发展。现阶段宁夏工业用水主要是用地下水和地表水，已有规划表明，宁东、太阳山，包括石嘴山工业园区，用水量可能比现在要翻二番。宁东供水一期是1.5亿m3，到2010年要达到3.3亿，它就要翻一番。按照区域经济发展战略和生产力布局，宁夏沿黄地区规划建设工业基地，规划至2020年新建7座大型火电厂，新增总装机容量1500万千瓦。又根据宁夏编制的青铜峡灌区和卫宁灌区节水改造规划，到2010年，通过以工程节水措施为主的多种手段，可节约农业耗水量7亿m3。初步预测拿出2亿m3水用于开展水权转换，就可以保证2010年前的工业发展用水。
(一)宁东供水工程项目
距银川不远的宁东能源化工基地，通过供水工程实现由农业用水到工业用水的转换，为基地可持续发展提供保障。宁东基地供水工程包括水源工程和净配水工程两部分，工程总投资8.7亿元，设计年供水量15970万m3，供水流量每秒2.8m3。其中：工业供水13570万m3，生态供水2400万m3。水源工程总投资5.5亿元。水源工程已完工，水库蓄水1500余万m3；净配水工程10万m3原水直供项目，也于2005年10月正式供水，主要向甲醇生产厂和电厂供水，现在日供水量基本上是5万～6万m3，累计供水已达200余万m3；净配水工程30万m3净水项目今年8月建成投运。宁东基地各用水户要申请用水指标，并签订水权转换协议，从国家分配给宁夏的黄河总用水量指标中，有偿获得工业用水，转让费再用于农业节水。
(二)宁夏灵武电厂等项目
根据水权转换协议，灵武电厂投资4000万元用于宁夏引黄灌区唐徕渠改造，在有效降低农业灌溉过程中的水资源浪费后，企业每年可获得1440万m3的用水指标。2005年底，灵武火电厂水权转换项目竣工，火电厂共向唐徕渠灌域节水改造工程投资2900多万元，年可节水2000万m3，唐徕渠灌域每年给电厂转让1400万m3水指标。大坝电厂三期扩建工程、宁东马莲台电厂和灵武电厂三个水权转换试点项目，总投资1.5亿元。截至2008年4月，这三个项目共到位资金7240万元，完成干渠砌护20.57公里，支斗渠砌护155.84公里，新建、翻建、改造渠系建筑物1485座，建成井渠结合项目区2200亩。作为回报，这三个企业每年可转换总水量5390万m3。水权转换节水工程保证了宁东马莲台电厂、灵州电厂、25万吨甲醇等自治区重点项目的生产用水。
流域主管部门与地方政府出台相关配套政策有效推动了部门间水权转换。宁夏在进行水权转换工作中实行总量控制，定额管理。先后颁布了《宁夏黄河水权转换实施意见》、《宁夏黄河水权转换实施细则》、《宁夏黄河水权转换资金使用管理办法》等制度，制订了《工业用水定额》和《城市生活用水定额》等行业用水标准。在初始水权分配到地级市的基础上，进一步明晰到市 (县)。黄委在宁夏开展了水权转换试点工作，相继颁布了《黄河水权转换管理实施办法》和《黄河水权转换节水工程核验办法》，初步建立了具有黄河特色的水权转换制度。
纵观宁夏水权转换案例，水权转换尽管尚处于试点和实施初期，但从理论和实践上均具有较为充分的必要性，并且已经给实施给各方均带来了诸多益处，实现了多赢。在支持地方经济发展方面，在不增加黄河取水总量的前提下，为拟建项目提供了生产用水，突破了企业发展的资源约束，推动了区域经济快速发展；在节水工程方面，通过灌区节水工程，还拓展了水利工程融资渠道，有效筹集了投入资金，工程质量状况有较为明显改善；在农民利益方面，保护了农民的合法用水权益，输水损失减少了，水费支出下降了，增加了农民的经济收入；在水资源利用方面，效率和效益得到显著提高，实现了水资源的优化配置，对于构建节水型、节约型社会提供了重要根基；在协调工农业关系方面，保证了转换的1.3亿m3的水用在工业上，宁夏可直接增收的财政收入预计达到10亿～20亿元，既实现了水资源的优化配置，提高了水的利用效率，同时又在支撑工业经济高速运行的情况下探索了实现工业反哺农业、促进工农业协调发展的有效模式，促进了区域社会经济的全面发展。
三、构建部门间水权转换市场的对策思路
基于上文分析，部门间水权转换有其理论和现实上的必然要求，为加快建立和完善部门间水权转换市场特提出以下五条对策思路。
(一)明确部门间水权转换市场的法律地位和积极作用
水权交易市场需要取得和其他要素市场相同的法律地位，也就需要做出法律确认，明确水权交易的合法性和正当性。虽然看似平淡无奇，但却决定了一系列规则、条例的法律基础。国际水权交易活跃的国家与地区这个问题早已经解决。所以，《水法》需要修改，加快出台水权交易的专门法，从而给部门间水权转换市场提供法律保障。
(二)理顺部门间水权转换过程中相关者的利益关系
部门间水权转换过程中相关者的利益关系亟待理顺。工业投资项目的利益保障，农业部门的利益主张，以及生态效益的关注，都需要得到统筹体现。这些因子中，工业投资项目具有企业收益的明确性和时效性，而农业部门具有特定的垄断性，生态效应具有一定时滞，所以根本问题就是三种利益关系主张的位序排布、三种利益关系的和谐处理。这就要求各方利益主张渠道要畅通，尤其体现在价格构成和价格标准确定上要做到三方利益的和谐。
(三)完善水权转换的技术措施
完善水权交易的技术措施重点是信息技术平台的搭建，渠系衬砌和测水技术的创新，提高衬砌率，创新测水技术，为水权交易提供更加精确的技术支撑，保护交易各方切身利益。被投资方在解决渠系渗漏、输水蒸发问题的同时，加快对分渠、支渠与斗渠的节水改造，这是当务之急；技术措施的另外方面就是可控性水利工程。由于水资源的流动性决定了对水权交易的动态监测和衡量，这是水权交易市场不同于其他要素市场的主要特征，因此也就决定了水权交易市场对技术设备和技术措施更为强调。以黄河为例，其干流已建、在建大中型水电站12座，这些干流调蓄工程为优化配置黄河水资源，将充分发挥径流调节作用，同时也为黄河水权交易提供了重要的物质技术载体，很好地支撑黄河水权交易市场的建立与运行。
(四)水权定价是构建水权转换市场的重要环节
现行水权价格排除了生态的经济补偿，渠系设施的更新改造和运行维护费以及现在作为主要内容的工程建设投入。当前水资源费、水资源的机会成本都未纳入该水权价格。因此，目前三类水权市场的水权交易价格实际上是一种狭义的不完全的水权价格，未能完全反映水资源的价值。因此，建立具有可操作性的水权转换的价格形成机制，科学确定水权交易与转换价格是构建三类水权市场的关键所在。
(五)充分评估和治理部门间水权转换的环境效应
渠系衬砌等节水措施的采取所可能引发存在问题就是水位上升问题，也就是说渠系衬砌后，下渗减少，长期会不会导致渠道两岸土壤质变、植被破坏等生态问题，这都需要加以严格的科学论证，如果确有必要可在在水权转换过程中寻求一些解决方法，比如每立方米水可以收取一定金额的生态补偿费用于生态修复、政府给予特定形式的补贴等等。
基金项目：国家社会科学基金重大招标项目“西部地区形成城乡经济社会一体化新格局的战略研究”(08￥ZD027)的子课题；教育部人文社会科学研究一般项目“农户间水权交易第三方效应的评价与治理：以张掖为例”(09XJC790013)；陕西省重点学科·人口资源环境经济学资助项目。
[作者简介]马晓强(1972-)，男，西北大学经济管理学院副教授，经济学博士、硕士生导师。研究方向城市化与区域发展，主持和承担国家级科研项目5项，省部级项目8项，在核心及以上期刊发表论文26篇，独立和合作出版11部。
[收稿日期]2011-06-21
责编：黄晓梅； 校对：芙蓉