百年大计,教育为本,高等教育在现代社会发挥着越来越大的作用。高等教育的发展需要资金做强有力的保障。2010年在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中明确提出:“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例,2012年达到4%。”2012年,4%的目标如期实现;“十二五”期间,教育财政性经费支出占GDP的比例已连续四年超过4%,达到了《中国教育改革和发展纲要》的目标1。但跨越式发展带来的高校资金供需矛盾仍然存在,我国高等教育财政在不断改革和发展的同时,还面临着前所未有的严峻挑战和许多亟待解决的问题。拨款机制导向单一,高校规模扩张趋势明显,规模较大的学校在人才、学科、办学条件、资金等方面集中了更多的优势资源,而小规模高校则需要通过规模扩张来获得更多财政资金的支持。资源在高校之间配置的均衡性和效率性问题都需要研究和解决。2008年以来,财政部、教育部等部门陆续实施了高校拨款制度改革以及教育投入机制等配套改革,不断出台办法规范高校资金管理,其中2015年《财政部教育部关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》是高校拨款制度改革的重要文件之一。该文件完善了基本支出体系;重构了项目支出体系,将原来的13类项目支出通过调整和归并为6大类项目支出类型,优化了项目设置;将因素拨款法明确引入资金分配方式中,作为绩效拨款的过渡模式,在高校拨款制度改革道路上前进了一大步。在高等学校内部,资源配置问题也是管理中最重要的问题。高校资金短缺与预算执行进度缓慢的矛盾一直存在,高校财政专项资金的使用也存在一定程度的低效率,各院系财政的均衡性等问题凸显,校内资源配置的量和质都需要评价和深入研究。如何实现高校资源配置均衡和效率的协调统一、不断提高资金使用效益是高校管理中亟待解决的问题。传统的预算管理模式已无法适应当前高等教育财政管理和现代大学建设的要求,预算决策与高校发展目标脱节、预算编制手段落后、预算管理和控制机制薄弱、激励和问责机制缺失等问题依然存在。国家通过部门预算分配高等教育资源,高校则通过校内预算分配内部资源。以绩效为导向分配资源就成为必然:一是可以调控高等教育资源投入的方向、方式、总量和均衡性,二是能够更多体现高校系统运行的效率,促进高校办学绩效的提高。本研究的理论意义在于:促进高等学校绩效评价理论的深入发展,建立起符合我国高等学校特色的绩效考核理论框架;促进高等学校绩效预算制度的构建与完善;建立真正反映高校绩效的拨款模式,促进高等教育财政绩效拨款理论的成熟和发展。本研究的实际意义表现在:一是有助于高校全面开展绩效评价,逐步建立绩效预算;二是有助于校院两级管理体制改革的深化,进一步优化预算资源配置;三是帮助高等学校提升自己的各方管理层次和治理能力;四是有利于高校主管部门以绩效为导向优化高等教育资源配置。本文按照“理论分析——实证分析——政策建议”的框架思路,共分为八章。第1、2章为导论、文献综述和理论基础。首先阐述了研究背景、理论意义与现实意义、研究范围、研究思路以及主要研究内容、创新点等基本问题,确定了本文研究的主题、思路和基本框架;在对国内外文献进行梳理的基础上,提出高校绩效预算的理论依据,并对高校绩效评价、绩效拨款等研究成果进行概括,结合学者们的文献对高校绩效预算做出归纳总结,在总结前人文献的基础上提出本文的研究方向;对支撑高校绩效预算以及高校特征与行为的理论基础一一阐释,并分析了对本研究的启示。第3章分析了高校绩效预算改革发展的历程与现状。循着高等教育财政改革的路线,本文将高校预算的改革分为三个阶段:2000年以前高校综合预算的逐步形成阶段;2000年至2012年高校预算改革的初级阶段;2012年以来高校绩效预算的逐步建立阶段。本章指出我国高校绩效预算中存在的主要问题:绩效预算制度碎片化,预算资源分配不科学,预算执行松弛,全面的绩效评价较为薄弱。本文使用2012—2014年75所中央部委所属普通高校为研究样本,通过描述性统计和逐个回归检验,发现高校预算执行松弛与学生人数、教职工人数、校舍面积、固定资产额和是否为京内高校等五种因素显著相关,而与教育经费拨款数、40万元以上教学科研仪器设备数量以及是否为首批“985工程”院校等三种因素没有显著相关关系。接着,追本溯源,对存在这些问题的原因从高校自身、体制层面以及技术方法等方面进行了深入剖析:(1)高校职能定位方面:委托代理关系的存在,导致绩效评价成本高;高校定位模糊,分类评价难以开展;办学自主权与预算资源配置能力不匹配。(2)高等教育财政体制改革方面:拨款机制导向单一,高校规模扩张趋势明显,不利于办学绩效的提高;“综合定额”中缺乏有效分类和合理差异,无法体现不同类型、不同层次、不同专业的办学成本差异;管理绩效激励因素不明显,无法发挥投入政策的导向作用;专项经费缺乏长期、稳定的财政拨款投入。(3)预算管理手段和方法方面:预算缺乏前瞻性,长期、短期目标不相符;预算绩效管理在高校的实施存在内部动力不足和方法上的难度;信息化水平不高,信息孤岛问题严重。第4章介绍了高校绩效预算的国际经验。本章通过搜集英国、美国和澳大利亚高校绩效预算政策与实践,并对其进行归纳总结,为高校绩效预算的建立与发展提供启示和经验借鉴:我国应尝试发行教育彩票和债券、增加捐赠收入及收益、争取贷款优惠等灵活政策,不断拓宽资金来源渠道,丰富收入预算内容,同时建立绩效奖励机制,根据收入预算完成情况给予配套奖励和政策优惠;通过设立非政府中间拨款机构,预算编制、执行与监督适当分离,在预算年度之前下达预算等手段来严格预算程序;预算分配方法要科学、合理。通过研究各国绩效拨款实践,得到启示:绩效拨款注重产出和效率;强调信息公开;建立区别化的绩效指标体系。第5章提出了我国高校绩效预算框架的体系构成。在对我国高校绩效预算现状进行分析的基础上,借鉴国外经验,结合高校特征,提出我国绩效预算建立与发展的总目标和分阶段目标;实施绩效预算改革的思路是“以点带面,逐步推开”,执行步骤是先选择一些项目实施项目绩效预算,然后过渡到基本支出绩效预算,最后全面推行绩效预算制度;绩效预算管理的重点环节是建立科学的绩效考评体系。第6章是高校项目支出绩效预算的研究。本章以绩效预算系统运行的流程为主线,对高校项目绩效预算的编制、执行、评价及结果运用进行了详细阐述。首先提出确立优先绩效目标进而优化预算决策和编制。接着,在高校绩效预算执行时,要以绩效为导向、寻求合规性与绩效的协调;以项目绩效管理为主线、加强专项资金管理,多管齐下抓进度、加强管控。为了有针对性地构建高校项目绩效评价体系,本文对高校项目进行了划分,并根据改善办学条件的三类项目——房屋修缮类、设备购置类、基础设施维修改造类的不同绩效管理要求,用平衡记分卡分类设置绩效评价指标体系,指标权重的确定则运用层次分析法来完成。以F大学改善基本办学条件绩效预算为例,从实践操作的角度对高校项目绩效预算和绩效管理做出总结。为了对高校绩效进行评价的深入研究,本文对高校最主要功能之一的科研活动进行了绩效评价实证分析。根据高校科研活动特征,构建了DEA评价模型和指标体系。选取29所教育部直属首批985高校作为样本,对2014年高校科研投入产出数据进行DEA效率分析和聚类分析,发现高校科研资源配置还需要优化,应避免科研人员和经费的无效率配置,在科研质量方面还有待提升,科研创新和成果转化还有待改进。最后,通过以上分析,提出高校项目绩效预算系统完善的措施:注重项目绩效评价结果的运用;建立项目中期规划与并推动滚动项目库建设:坐实项目库的同时,要做好高校项目库的清理和滚动管理。通过对项目实行分层次、分类别的管理,提升项目库管理水平,加大项目精简、整合力度,可以大大提高项目设置的合理性,建立正常的进入和退出机制。第7章是高校基本支出绩效预算研究。高校项目预算更多地影响高校资源配置的效率,而高校基本支出预算作为各部门开展教学科研活动的运行经费,更多地讲究部门之间资源配置的均衡。标准化是实现均衡的有效方式。因此本文从定额定员的预算思维构建了高校基本支出绩效预算体系。首先对高校基本支出绩效预算现状做了SWOT分析;以高校创收绩效评价为例,设计了BSC绩效评价框架;运用作业成本法,构建了高校基本支出绩效预算系统;最后提出高校基本支出绩效项目化管理的思路。第8章提出构建高校全面绩效预算的政策与建议。在前面章节分析与论证的基础上,提出高校全面绩效预算构建的策略、流程以及方法创新:以预算法治化解高校绩效预算体系缺失、制度碎片化的问题;以绩效为导向的拨款模式为高等教育财政资源配置注入活力;以事前论证、事中监控和事后评价三位一体的绩效管理体系保障高校绩效预算的顺利运行;从方法上,以绩效信息系统的优化和绩效激励制度的建立推动高校绩效预算管理的不断创新和发展。本文的创新点如下:1.针对高校绩效管理的特殊性和复杂性,提出分类开展绩效评价、分类构建绩效预算的研究思路。鉴于目前理论和实践中高校绩效评价体系分类不明确,绩效评价的针对性、适用性不强,本文在对高校各类项目进行细分和归类的基础上,提出了实现高校全面绩效预算管理的新路径:从绩效目标相对明确的项目绩效预算入手,以结果为导向开展项目预算的编制、执行、绩效评价及其结果运用;以项目化管理为核心,推动绩效预算对基本支出的涵盖与延伸;最终通过制度设计、流程优化和方法创新实现高校绩效预算的全覆盖。这是本文对高校绩效预算理论研究的一点创新和补充。2.用DEA与聚类分析法相结合对高校科研绩效进行实证研究,并在此基础上建立高等教育绩效拨款模型。目前学术界关于高校绩效的评估更多地体现为以定性分析为主的规范性研究,而定量分析的实证研究相对较少。基于有限的数据支持,本文将DEA与聚类分析法相结合,对高校科研绩效展开实证研究与分析,并以此为依据构建了高校绩效拨款模型。3.通过对高校规模特征与预算执行松弛进行逐个回归检验,发现了与高校预算执行松弛相关的显著变量。从回归结果看,学生人数多的高校预算执行更加松弛,可见2015年以来实施的专项资金因素拨款法对于提高专项资金预算执行绩效并无益处。因素拨款法虽然是高等教育拨款方式的一大进步,但规模因素不应成为主导因素,绩效导向才应该是高等教育财政拨款方式的改革方向。