从2009年6月到2012年2月,三个国家级的文件即《关中—天水经济区发展规划》、《国家主体功能区规划》、《西部大开发“十二五”规划》均为西咸新区的成立及开发建设提供了政策保证和明确要求。2011年6月,陕西省《西咸新区总体规划》颁布后,按照陕西省政府(陕编发[2011]12号)《关于陕西省西咸新区开发建设管理委员会机构设置的批复》,为了加快西咸新区建设步伐,进一步完善西咸新区管理体制,实现对西咸新区建设的统一领导,根据省委常委会议精神,在现行政区不便的前提下,对西咸新区开发建设体制进行调整,实行“省市共建,开发建设以省为主”的管理体制,将陕西省推进西咸新区建设工作委员会改设为陕西省西咸新区开发建设管理委员会,根据省政府授权,作为省委、省政府派出机构,西咸新区管委会统一负责西咸新区开发建设,代表省人民政府行使有关西咸新区开发建设的管理权,具有省级部门经济管理和规划、土地、建设、环保等行政管理权限。在新区经济和社会发展计划、资金预算和收支、统筹安排财政专项资金、重大项目、城乡统筹及规划实施方面具有市级管理权限及部分社会事务管理职能。经过一年半的开发建设,现有机制体制发挥了重要作用,有力推动了西咸新区的开发建设。但与各方面包括西咸新区本身所期待的模式及结果相距甚远,浦东新区、滨海新区、两江新区等成立初期所遭遇到的机制体制上的问题在西咸新区都不可回避。从长远来看,这与西咸新区即将获批国家级新区及其所承担的历史使命不相适应。在成为国家级新区之前,西咸新区还有很多工作要做,特别是发展过程中机制体制中的职能定位、机构设置等问题,都是核心棘手问题,很大程度制约着西咸新区的开发建设。当前西咸新区机制体制问题在于：第一,职能定位及机构设置：西咸新区管委会内部机构设置与常务副省长挂帅不相匹配,颇有些虎头蛇尾。2011年中成立之初,西咸新区管委会仅有三个正处级机构；直到2012年上半年,才逐步成立四个在省上没有编制的正处级中心。“一办两局”接管承袭原省西咸办的人员,加上四中心目前仅有不足60人,而工作任务极其繁重,部分职能定位不清晰或者相互交错,从外界来看更像是多余的“婆婆”,而非所需的富有活力高效的改革开放新区；下属五个新城管委会内设机构都在10个以上,工作人员100-300人不等,远超上级机关——西咸新区管委会。第二,开发建设管理上,西咸新区管委会权威性不够,五个新城权力相对集中。同时彼此攀比,甚至出现非良性竞争。五个新城一把手同时又是西咸新区管委会副主任,也是西咸新区管委会各局办的领导；西咸新区管委会各局办根本就无法对各新城实施有效考核、监督和管理。西咸“五龙”之间出现了攀比,为政绩而浮夸甚至非良性竞争之现象,同质化竞争现象已经出现。第三,从五个新城的角度来看,开发建设的进程和难度差异较大,部分工作无所适从。由于开发时序较早及原有体制的影响,五个新城原有两个发展基础相对较好,新增加的三个新城基础设施配套薄弱,因此发展速度上存在一定的差异。第四,新区面对机制体制上的困顿,特别是行政职能缺失带来的问题。新区经济实力强,但行政和社会事业管理职能的缺失导致其无法对新区公共服务进行大规模投入。体制的错位和职能的缺失使新区公共服务、基础设施等方面严重落后于经济发展。行政权力的缺失导致新区经济发展严重受阻,征地拆迁困难重重。第五,对新区招商引资工作影响较大。项目入区过程涉西咸、西安、咸阳三方利益,主要是土地收益的分成,目前尚无解决方案。虽然随着时间的推移,一定会找到解决之道,但很显然,这不是一方短期内能够解决的问题,需要三方协商解决。如果解决不当,今后秦都区对该地段属西咸新区的项目征地工作的配合以及招商引资工作的配合和热情会降低,甚至不支持。西咸新区管委会迫切需要按照“小政府,大服务”原则,实行全新的用人机制,建立精干高效的管理机构,肩负着探索区域经济发展模式和创新政府管理体制的双重使命。因此,围绕上述背景,本文展开调研、论证,从研究公共管理理论及其演进过程入手,对职能定位及机构设置理论进行分析,进而指出西咸新区当前职能定位及机构设置现状及存在问题,对也已获批并发展良好的浦东新区、滨海新区、两江新区等的发展路径及经验进行分析比较,总结好经验,并结合西咸新区实际,提出西咸新区职能定位及机构设置的设想及相关保障措施,以期为西咸新区的发展找到可借鉴的路径和方法；特别是明确西咸新区管理部门“服务”职能定位,加强管理体制建设,对深化区内合作,推动新区的开发开放,.完成新区战略任务具有重要意义。