调解与和解作为中国社会自古以来矛盾纠纷解决的重要方式,在各类基层社会纠纷解决中发挥着难以替代的作用,体现我国倡导和谐的文化精神与法治传统。《行政复议法》一直未规定行政复议的调解或和解制度,直到2007年实施的《行政复议法实施条例》新增第四十条、第五十条两条规定设定了上述两项制度,但并无其他配套规定;行政复议领域的调解和解相关内容还散落规定在不同领域的部门规章及地方政府规章中。但如此简单的规定产生了新的问题和矛盾:《行政复议法实施条例》未明确行政复议调解或和解的概念、性质与效力,并且缺少两者法律效力保障的相关内容,直接导致复议实践、司法实践自行其是、无法可依,不规范、不统一的做法使得两项新生制度的发展遇到了严重障碍。一方面,从复议实践来看,复议机关倾向于利用调解手段促使复议申请人撤回申请以终结复议程序,即使面对行政机关作出的原行政行为存在程序违法的情形,仍期望看到当事人达成和解的局面,导致实践中出现了大量调解和解的情况。另一方面,从司法实践来看,法院无视行政复议调解与和解强制执行法律依据的不足,往往准予行政机关的强制执行申请,同时将其排除在行政诉讼受案范围之外,法院实际对行政复议调解与和解的性质与效力不加区分。司法机关无法发挥其“最后一道防线”的功能,不仅是因为相关法律的严重缺失,也是因为行政复议制度不能与行政诉讼制度较好衔接。无论是在行政复议调解或和解的实施基础、实施原则、实施主体还是审查方式等方面,行政复议制度应当与行政诉讼制度相衔接,保证行政复议申请人及第三人在复议程序结束之后可以无障碍地进入到行政诉讼中。行政复议调解书原本应当具有行政复议决定的性质,同时行政复议和解协议应当具有行政和解合同性质,两者不同的性质理应决定其在行政诉讼程序中的不同待遇,但无论是在受案、审理还是执行方面,法院均采取统一的态度,此种现象归根结底是由于立法的不完善。《行政复议法实施条例》施行至今已有十三年,适用范围的争议、制度构造的重叠以及相关立法的缺位是导致行政复议调解和解制度迟迟未能进入《行政复议法》的原因所在。无论是在立法依据、目的、价值取向、基本原则等宏观方面,还是在实施基础、审查形式、审查原则、协调方式等程序设计以及后续保障等微观方面,两者存在异乎寻常的相似之处。立法者试图区分两项制度,却因客观原因无法做到严格区分,反而对实践作出了相互参照的指导,与其初衷背道而驰。且复议实践中,许多复议机关不能且事实上无法严格明确调解与和解之间的界限,导致两项制度实质重叠。法治实践的不规范、立法环境的不成熟、法律概念的不统一倒逼《行政复议法》对现有的行政复议调解和解制度进行修改,建议对现有行政复议调解和解制度进行统一整合,形式上取消行政复议和解制度,在此基础上塑造完善行政复议调解制度。一方面,明确行政复议调解的定义、性质与基本原则;另一方面,明确行政自由裁量权的范围,重新确定调解标的,进一步确定我国行政复议调解的适用范围。同时,从启动程序、终结程序、效力保障等方面完善行政复议调解的具体规则,并增加相应的配套机制以充分提示相关风险,保障复议申请人的合法权益。