被征收人不履行房屋征收补偿协议的司法救济实证研究

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伴随着实践探索,我国学术界关于行政合同或称行政协议的探讨已有二十余年,其中关注的问题从我国行政合同的建制路径等宏观议题逐步转向行政合同的救济途径、司法审查方法等更加贴近实践的问题。在我国现行行政诉讼法框架下,只有“民告官”却不允许“官告民”,这使得在协议相对人不履行行政协议的情况下,行政机关如何救济自己的权利成为一个受到普遍关注的理论与实践问题。2019年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第24条将协议相对人不履行行政协议的救济途径固定在行政机关申请法院强制执行上,但此类案件仍面临着审查步骤、审查依据和审查规则有待进一步理清等诸多问题。本文聚焦被征收人不履行房屋征收补偿协议案件,不仅因为实践中相关案例集中,还在于房屋征收补偿协议的特性:在行政协议的双重属性上,较之其他行政机关优益权更为凸显的行政协议(如基础设施和公用事业特许经营协议等),房屋征收补偿协议具有契约属性相对突出的法律特性。对于这一特性,法院在进行此类案件的非诉审查时,审查思路、程序与方法上是否应有所呼应是一个值得探讨的问题。为此,在第一部分梳理了相对人不履行行政协议的现行司法救济途径并分析了房屋征收补偿协议案件的特殊性后,本文进一步作了两方面的努力。在第二部分中,通过综合分析297份裁判文书,特别是其中20件相对典型的案件,揭示出当前法院在裁判房屋征收补偿协议非诉执行案件上的司法审查有着对申请主体审查不严、将行政协议直接作为申请执行依据因而与司法解释存在出入、对行政协议合法性的回应普遍简略等问题。在第三部分中,立足房屋征收补偿协议的特殊性,就完善非诉强制执行程序与司法审查方法提出具体建议。在完善房屋征收部门申请法院强制执行的条件与程序上,提出一是明确房屋征收部门申请法院强制执行的依据为独立的书面行政决定,而非征收补偿协议或催告;二是规范“房屋征收部门”的主体资格;三是积极探索依约定强制执行。在司法审查方法上,提出应将房屋征收补偿协议非诉执行的审查“趋近”于诉讼审查的总体路径,具体而言,听证程序与调解程序具有可适用性,补偿事项是否齐全、是否公正应成为实体审查的重点。
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