发展县域经济离不开县级政府。当前,县域经济在国民经济发展中的地位和作用越来越突出,越来越成为促进国民经济发展的重要力量。因而,正确界定政府职能,使县级政府在经济发展中发挥更加积极的作用,通过推动县域经济发展,实现工农、城乡、经济社会、人与自然统筹协调发展,越来越成为人们关注的问题。在市场经济条件下,政府与市场的关系问题一直是理论界争论不休的课题。目前就政府职能的研究,一般是以市场经济高度成熟、经济发展处于均衡状态为前提的。本文通过对国内外政府职能理论、市场失灵理论的综合研究,从县域经济发展的实践入手,运用归纳研究方法,从现象到理论,提炼出研究县级政府职能的理论观点,确立了县级政府职能的研究范式,即从县级政府的作用→县级政府的行为→县级政府的职能。运用微观经济学、新制度经济学、发展经济学的理论,把县级政府作为一个行为主体、一个制度单位,置于市场经济发展的大背景下,以市场制度不断完善、市场经济不断发展为前提,在一个动态的过程中,对县级政府在县域经济发展中的作用、行为进行分析,力求更加真实地揭示县级政府在县域经济发展中职能作用。本文从总体上分为三部分。第一部分,由第一、二章构成。这一部分概述了研究县级政府职能的重要意义,梳理、总结了国内外关于政府职能研究的理论观点,论述了县的发展历史、县域经济的内涵、特征、发展趋势以及县级政府对县域经济发展的影响,为研究县级政府职能奠定了基础。第二部分,由第三、四、五、六、七、八章组成。这一部分分别以诸城、寿光、桓台、肥城、章丘等市县为例,从市场化制度创新、推动经济增长、促进有效竞争、矫正外部经济效应、提供公共产品五个方面,对县级政府在县域经济发展中的作用进行了实证分析,总结归纳了县级政府在县域经济发展中发挥的基础性作用、主导性作用、组织性作用、矫正性作用和补充性作用。基础性作用即县级政府通过一系列市场化的制度创新,建立完善了市场经济体制的基本框架,为市场机制发挥作用创造了基础条件;主导性作用即县级政府通过发展规划、发展战略、经济政策和经济杠杆,促进农业现代化、县域工业化和城镇化,使县域经济发展更具主动性;组织性作用即县级政府实施正确的产业组织措施,克服过度竞争对县域经济发展的不利影响,提高县域经济运行质量和竞争力;矫正性作用即县级政府通过一系列经济、法律、行政手段,对市场主体的行为进行调节,解决县域经济的外部性问题,使县域经济提高效率,实现可持续发展;补充性作用即县级政府发挥对市场的补充作用,主导公共产品供给,从根本上解决县域公共产品短缺问题,实现经济社会协调发展。通过以上分析,揭示了县级政府发挥作用的动机和目标是充分发挥市场机制的作用,促进县域经济发展,增进社会福利。同时,从县级政府缺位、虚位、错位、越位、占位五个方面分析了县级政府失灵的表现。第三部分,由第九章独立构成,核心是设计县级政府在县域经济发展中的职能。这一部分分为四个层次:第一层,通过县级政府职能的理论分析,确定了县级政府职能的两条边界:“起点线”——市场失灵,“终点线”——政府失灵。通过对县级政府的行为分析,揭示了县级政府经济行为的两极:即追求社会福利最大化和自身收益最大化。由此,确定了县级政府职能的基本框架,县级政府职能只能在由“两极”、“两线”所划定的范围内。第二层,引入均衡概念,以市场机制发挥作用的程度为依据,从理论上将县域经济划分为理想、理论和现实三种状态,据此提出了县域经济发展对县级政府职能的现实要求,即县级政府应当成为“有效政府”,其定位为“发展导向的服务型政府”。第三层,根据县域经济发展要求,确定县级政府职能,其基本职能是:市场制度供给、提供公共产品、纠正发展的外部性、维护市场秩序;过渡性职能是:主导县域经济发展、市场化的改革创新、培育社会中介组织;特殊性职能是:执行上级政府决定、推动政府自身转型、促进县域共同富裕。第四层,分析县级政府职能转变的客观必然性,转变的重点是转变行政理念、行政职能、行政行为、管理方式;转变路径是建立有限政府、服务政府、法治政府、效能政府、民主政府。在此基础上,对县级政府的制度创新进行了设计,主要是创新政府组织体制,建立扁平化的政府体系;创新政府管理行为,完善决策、责任、监督制度,提高政府行政效率;创新县级管理体制,减少行政层次,调动县级政府的积极性。