随着法治国家建设进程的不断推进以及国家反腐败斗争力度的不断加强,以“建立‘集中统一、权威高效’的法治化反腐体系、强化党和国家自我监督能力,推进国家治理体系和治理能力现代化”为目标的监察体制改革是全面依法治国要求下实现反腐败斗争根本性胜利的必行之举。十九大报告提出“制定国家监察法,用留置取代两规措施”为监察体制改革做出了顶层设计;《宪法》于“国家机构”一章增列“监察委员会”一节,明确监察委员会(以下简称“监委会”)作为独立的专门政治机构平行于“一府两院”,至此形成“一府一委两院”国家机构的新格局,为监察体制改革提供了法治遵循;《监察法》的出台,留置作为监委会包括查封、冻结、谈话、讯问等十余项法定调查措施之一被赋予了合法化身份,成为法治化轨道下反腐败工作的有效手段和重要利器。监察留置是《监察法》赋予监察机关的,对涉及贪污腐败等职务违法犯罪行为的行为人采取的一种暂时限制其人身自由的调查措施。作为监委会唯一的可限制人身自由的调查措施,留置有效地解决了长久以来困扰纪检机关的“两规”措施无法律授权之困境,具有较大的法治进步意义,既实现了党纪国法的有效衔接,同时也更加符合法治中国新时代背景下法治反腐的时代要求。因此,以《监察法》为基本根据,结合当下监察机关实践中所遇到的问题,探讨留置措施的性质及其功能定位,由表及里探寻留置措施存在问题的法理原因,对明晰其权力边界,推动其规范化运行具有重要意义。除引言和结语外,本文主体内容分为四部分:第一部分,探讨设置监察留置这一调查措施的必要性与重要意义。基于职务违法犯罪案件的性质及案件证据的特殊性,监察机关需要像留置此类强有力的调查手段,通过限制人身自由的方式,在案件初期掌握一定案件线索的情况下及时控制被调查人,以有效查办案件,此为留置措施设置之必要性。监察留置作为全面依法治国时代背景下监察体制改革中一项重要的法治反腐措施,是党和国家依法执纪的重要体现,亦是建立科学化监察治理体系的体现,同时也促进了反腐败工作的效率化,将反腐败工作集权于纪检监察机关,有利于集中力量、统一队伍,高权威、高效率地推动反贪反渎工作力度和进度,实现反腐败工作从压倒性态势到最终胜利的质的转变。第二部分,阐述监察留置的理论困惑及实践问题。留置所面临的理论争议主要在于对其法律性质的讨论,正确认识留置措施的性质,是促进其规范化运行的前提条件。关于留置之性质,主要有“独立新权力”说、“侦查强制”说、以及“行刑双性”说三种观点,文章从此三种学说入手,对每种观点的合理或不合理之处展开讨论,为下文厘定留置措施的性质做初步理论分析。留置所面临的第二个理论争议是关于其权属的讨论,将留置措施归于调查手段、或是具有强制性的程序运行保障措施、或两者兼具的权力归属的讨论,对明确留置于监察法内部之权力定位具有重要价值,文章对不同观点进行阐述,为下文洞明监察留置之权属打下基础。监察留置不仅在理论上有诸多争点,在实践中也面临着诸多问题,通过分析监察机关采用留置措施调查案件时,在适用情形、适用程序、程序衔接及被留置人权利保护等方面可能遇到的现实问题,揭示留置措施之规定存在的不完善之处。第三部分,分析监察留置存在问题的原因。监察留置作为监委会的调查措施,其在理论和实践中所面临的困惑,归根结底在于这一新生措施在法理支撑及法律规定上尚存在很多不足之处:首先,留置措施外化表象中与行政留置权的语意近似性、与刑事强制措施的性质相似性以及“两规”措施法治化规范化的多种权力属性,使之性质定位具有迷惑性;其次,留置与监委会其他诸如讯问、谈话等调查措施具有本质的区别,单一的留置期限划分、仅有的可限制人身自由调查措施,使得其在适用上欠缺一定的灵活性和替代性;另外,《监察法》对留置措施的条文规定多概括化,增加了其法律概念的不确定性,导致实践中监察机关自由裁量权的行使空间过大,增加了监察调查权行使或恣意或萎缩的实践难题。第四部分,试探寻监察留置措施的完善对策。作为一项新型调查措施,《监察法》对监察留置做出了一系列规定,但理论界以及监察实践活动中仍有许多的问题,因而需要明晰监察留置的性质,完善其在适用及运行等方面的问题,以实现监察留置的规范化运作。首先要明确留置是独立监察权的一种权力表现,在性质上隶属于监察权,在权属上兼具调查手段与程序运行保障措施两种功能;第二,完善监察留置适用之相关规定,依比例原则对留置期限进行合理划分,参照刑事强制措施增设其他具有一定人身强制性的调查措施,完善监委会对人的调查权的行权方式;第三,规范留置从启动到执行至解除的运行程序,赋予监察机关一定情形下的紧急留置权;规范监察机关与检察机关案件的程序衔接,尤其是涉及到的案件管辖权及证据适用的问题需要做进一步的明确;第四,要充分保障被留置人的人身权利,进一步完善被留置人从实体上获得如法律专业人员提供法律帮助的权利,从程序上要求复审、复查及申诉的权利以及提起国家赔偿、依法折抵刑期等赔偿性救济和补偿性保护的权利;最后,对于留置措施的监督机制,要从监察机关内部完善及监察体系外部建设两个维度进行完善,一方面要继续提高监察工作者的专业化水平,建立专业化、规范化的监察队伍,为留置措施发挥其应有的功能效应提供内部人才保障。另一方面,要在组建专业监察队伍的基础上,制定《国家监察官法》,对监察队伍实现专业化管理和法治化监督;同时,要尽快明确监察机关制定具有法律效力的规范文件的法律授权,在提高监察活动透明度的同时,实现权力运行的公开,使社会监督、公众监督等得以真正落实。另外,要充分发挥检察机关作为法律监督机关的作用,在保障被调查人尤其是被留置人权益的同时对监察活动进行监督,以促进监察留置措施的规范化运行。