在水资源短缺和均水制不能合理配置水资源的情况下，水票制应运而生。水票制是特许取水制度的一种特殊表现形式，其是通过水票弥补了特许取水权不便于交易的缺陷。水票制将传统的水资源配置模式有机结合起来，形成用水户参与的有计划的市场配置模式以实现水资源的合理配置。 行政私法是水票制的法理基础。行政私法伴随公共行政改革而产生，其是通过私法的方式完成公共行政任务，适用于给付行政，属于公法与私法混合的领域，因而行政私法受到公法和私法双重制约。政府职能的转变、公益与私益的协调以及行政的目的是促使水票制选择行政私法的原因。 水票制通过用水总量指标分配、特许取水权合同以及水票交易实现水资源合理配置，同时采用行政指导、行政许可和政府监管对上述私法手段进行制约。 由于水票回购不是能够实现政府行政目的合适手段，使水票回购陷入制度困境。而解决这一问题的方法是用水权转换替代水票回购。