土地是人类的衣食父母，是世人讴歌的永恒主题，其于国民生活中具有的意义无论怎样估量都不过分。然而随着人类社会经济的高速发展，人口的剧增，我们的土地已不堪重负，加之土地利用缺乏规划制约和指导，土地资源未得到合理配置，更加剧了人地矛盾。趋于畸形的土地利用结构，已影响到全社会产业结构、经济结构的合理布局和经济的稳步发展，其中的土地用途变更管制问题更为突出，应当引起人们的高度关注。 我国是一个传统农业大国，故在我国土地用途变更管制的相关制度设计中，更倾向于突出土地的农业经济资源属性，着重对农地进行保护。但是，笔者认为，随着我国城市化进程的加快，城市地区在土地用途变更中的违规现象同样值得关注。因为城市土地大多为国家所有，这些现象的存在不仅影响了土地资源的优化配置，亦导致了国有资产的大量流失，严重影响了我国经济的发展和社会的稳定。然而，目前学界有关土地用途的研究多集中在土地用途管制的框架建构以及各级规划的相互协调上面，而较少专门论述土地用途变更管制体系中所存在的法律问题及对策。鉴于此，本文试图从有关土地用途变更管制的基本理论出发，结合我国现行的土地用途变更管制相关法律规定，着重分析我国城市土地用途变更管制在相关法律及制度设计上存在的一些问题，并尝试提出完善我国土地用途变更管制的一些建议。 本文分为以下几个部分： 第一部分：导论。 我国立法明确土地用途管制的时间不长，相关研究亦属起步阶段。笔者在对相关文献进行梳理之后，指出了我国目前在该领域研究的进度及不足，并对本文的逻辑思路作了概述。 第二部分：土地用途变更管制的理论基础与功能分析。本部分分为三节。 第一节简要阐述了土地用途变更管制的历史发展。土地用途管制正式出现于19世纪末的德国和美国，是为了保证土地资源的合理利用而采用的土地管理制度。从世界各国的实践情况来看，土地用途管制实质就是对土地用途变更进行管制。作为土地用途管制的一项重要内容，土地用途变更管制的产生和发展与土地用途管制的产生和发展基本上是同一个过程。 第二节论述了土地用途变更管制的理论基础。本文认为土地用途变更管制的理论基础包括资源学基础、经济学基础和法理学基础。资源学基础是指土地用途变更首先要满足土地资源的自然条件的要求。土地资源的自然条件是客观的，更大程度上受土地自身条件决定，人类很难改变，其变更具有可逆性和不可逆性的区别，该特性的存在客观上需要土地用途变更管制对其进行调节；经济学基础是从土地资源的稀缺性、土地资源的市场配置失灵以及土地资源配置的政府干预这三个方面来说的。土地作为一种资源，本身就具有稀缺性，而市场化的配置方式具有趋利性，其单独作用必然使土地的变更偏离综合效益的轨道，因此，必须对土地资源实行必要的国家宏观调控，以弥补市场缺陷；法理学基础则是在法理上为国家实行土地用途变更管制提供正当性解释，也就是要为国家对土地用途变更进行管制找到一个合法的身份，学界对此有所有者身份论、国家主权者身份论和公共管理者身份论三种观点，本文对相关理论作了探讨。 第三节分析了土地用途变更管制的功能蕴涵。土地用途管制主要包括保障生存功能、优化配置功能、平衡生态功能、协调利益功能和规范市场功能这五个功能。保障生存功能是指可通过土地用途变更管制来确保耕地的最低保有量，遏制耕地被无节制地被转化为建设用地，以保障粮食安全，解决人类最基本的生存问题；优化配置功能在于土地用途的变更不是自由的，不能因之破坏整个人类和其他生物及物质能量变换的统一和谐，故应当可通过土地用途变更管制来掌握土地用途变更的“度”，保障土地资源的合理配置，以期实现土地资源的最优化开发与利用；平衡生态功能是指土地用途变更必然引起生态环境的变化，产生一系列生态环境公害，而通过土地用途变更管制则可防治上述生态环境公害的发生，实现生态效益的最大化，保障土地资源的可持续利用；协调利益功能是指在市场经济条件下，土地所有者和使用者在土地利用问题上均追求自身利益的最大化，从而可能产生利益上的冲突，可通过土地用途变更管制以平衡个人利益与国家利益，协调两者之间的矛盾，以实现社会综合利益的最大化；规范市场功能是指可通过土地用途变更管制来规范市场主体的行为，维护市场的正常秩序，促进经济的有序发展，这一功能在当前的中国尤为重要，在我国现有的土地用途管制下，法律规定和制度的漏洞一定程度上纵容并鼓励了开发商以投机为目的，擅自变更土地用途或以变更土地用途的方式来规避经营性土地出让时需履行的“招拍挂”程序，造成了他人合法利益的损害和国有资产的隐性流失，只有通过对土地用途变更管制制度设计的完善，使其发挥规范市场的功能，方可有望扭转现状。第三部分是我国城市土地用途变更管制中的现状考察。 首先，笔者详细介绍了我国城市土地用途变更管制的相关立法，其主要由土地用途变更登记的相关规定、土地用途变更程序的相关规定、土地用途变更责任制度的相关规定这三个方面的内容构成。 其次，针对现行的立法，本文着重分析了土地用途变更管制中所存在的法律问题。指出，．就我国现阶段而言，土地用途变更概念不明确是导致土地用途变更管制体制混乱的重要原因；有关法律法规对国有土地用途变更的程序规定相互冲突，则是导致执法部门和管理相对人无所适从的原因；对擅自改变土地用途行为之法律责任的追究，则与现实相脱节，不具有可操作性。同时本文认为，除了以上法律规定的漏洞，土地管理体制所引起的监督机制失效也是土地用途变更管制中存在的一大问题。 在这一部分的最后，笔者进一步阐述了以上的问题在实践中所导致的后果，论述了其带来的负面影响：第一，它干扰破坏了土地利用总体规划和正常的土地市场管理秩序；第二，它造成了国有土地资产的流失；第三，它给权力腐败提供了空间和机会；第四，它可能潜藏着对土地利用的短期性和掠夺性，为土地的可持续性利用种下隐患。 第四部分，本文提出了完善我国城市土地用途变更管制的若干构想。 本文认为，完善我国城市土地用途变更管制，实现土地效益的最大化，我们尚须从以下几方面入手： 第一，明确土地用途变更的法律概念。可将“土地用途变更”定义为土地用途法定形态的变化更改，包括同一法定形态上的某些利用强度的变化，如密度的增加，容积率的增大，单一用途变为混合用途等。同时，配合以上定义，还要根据各用途所蕴含的不同经济效益，在《土地管理法》上细化土地用途的法定形态。 第二，完善城市土地用途变更的程序。首先，应明确对土地用途变更进行审批的部门为土地规划部门，凡是要求变更土地用途的由土地管理部门作为代理申请人统一将申请提交规划部门，以确保规划部门在不考虑土地用途变更的实际受益人的情况下，单纯地从规划技术角度去判断土地用途是否适宜变更。其次，经规划部门同意变更的土地，根据新用途的性质采取不同的变更方式：改变为划拨用地的，由国土部门与原土地使用者协议；改变为其他用地的，由国土部门统一以招标、拍卖、挂牌方式重新出让。 第三，完善擅自变更土地用途的责任制度。针对原规定的僵硬性，对于擅改土地用途可规定酌情处理：如果土地用途改变后所建物不符合城市建设总体规划的要求，应坚决拆除，损失由擅改用途方自付；如果符合城市总体规划的，可以在保留所建物业的情况下，由受让方按照土地新用途的市场价补交出让金，同时处以罚款。 第四，完善用途变更管制的监督制度。主要是需进一步明确土地寻租行为的法律责任、改革土地管理体制，以使违法的土地变更行为一开始就受到遏制。 本文在前人研究成果的基础上，立足我国实际，主要从法经济学的视角考察了我国在土地用途变更管制方面的现状及存在的不足。同时，随着我国城市化进程的加快，城市土地用途变更管制的规范化愈益迫切，故本文着力点亦集中在对于城市土地用途变更管制的研究和分析上，而这恰恰是已有的研究成果较为薄弱的地方。以上两点或可算作本文的创新之处。