自然灾害是人类社会面临的重大危机，其造成的损害后果已经大大超出传统意义上的人身和财产损害范畴，扩及到了社会运行体系的破坏和生态环境系统的损坏。最近十年来，自然灾害给人类生产和生活带来了史无前例的影响。全力应对自然灾害，已成为各国政府实施社会管理的重要主题。因此，科学识别自然灾害，建构应对自然灾害的法律机制，日益受到社会各界的重视。其中，巨灾保险制度的建立，即是在此方面的重要实践。建立巨灾保险制度，是由救灾可用的公共财政资源存在有限性所决定的，是由灾害恢复生产和生活任务的艰巨性所决定的，是由生态环境修复的紧迫性和长期性所决定的，是由社会秩序重建的重要性所决定的。目前，我国建立巨灾保险法律制度面临三大困境，即观念困境、制度困境、和实践困境。观念困境表现为：公众对风险发生存在侥幸心理，社会对政府救灾存在依赖心理，保险行业对巨灾处置具有观望心理，政府机构对创建巨灾保险机制具有怠惰心理。制度困境主要表现为：中央和地方政府在救灾中的财政责任不明确，巨灾保险体系与其他保险产品之间的关系不明晰。实践困境主要表现为：保险机构缺乏营运巨灾保险的经验，保险行业缺乏运作巨灾保险的专门人才，巨灾产品设计面临众多技术难题。在此情况下，我国建立巨灾保险制度的路径是：应将巨灾保险的性质定位为政策性保险，将规制巨灾保险的立法模式确定为专向型立法，将巨灾保险的经营模式定位为政府主导型。在基本制度构建方面，应建立强制性投保制度和厘清巨灾保险的主体制度。设计巨灾保险理赔制度时，既要确立巨灾保险理赔的基本原则，又要从巨灾保险的特殊性出发，从保险公司承担无保单理赔责任、降低免赔率和适度提高赔付限额等方面完善制度内容。应从银行信贷、税收优惠、保费补贴等方面构建巨灾保险的激励机制。根据资本市场、金融产品市场的成熟度和法律制度的健全性，为巨灾保险的证券化发展预备制度通道。