农民工是我国工业化和城市化的进程中出现的一个特殊群体，是社会制度变迁的产物，他们已经是产业工人的重要组成部分，虽然其“根”还在农村，但是他们已经脱胎换骨，日益成长为一个迫切需要社会认可的新兴阶层。 目前我国社会保险制度覆盖的群体主要是城镇职工，农民工虽然也在城市工作，而且经受着比城镇职工更多的职业风险，但是他们未能被以社会保险为核心的现代社会保障制度所覆盖，而是被排斥在社会保险体系之外。究其原因是，作为制度供给者的政府对农民工社会保险制度供给存在着严重的滞后和不足。中央政府提出了消除农民工进城障碍和推进农民工社会保险的政策，但进展缓慢；地方政府为追逐潜在的制度收益解决本地区发展问题而与中央博弈，对农民工平等享受社会保险进行限制。 上海、深圳等省市以政府主导方式推出不同模式的农民工社会保险试点，取得了一定成效，为中央政府全面推广农民工社会保险积累了经验，这种渐进式制度变迁减少农民工社会保险制度变迁风险，可平稳有序地推进；也把试错的成本分散化，减少农民工制度变迁的成本。但是，地方政府农民工社会保险制度变迁由于设计时针对性不强等问题导致执行的低效率。最主要的是地方政府在其各自区域内的制度安排，根本不可能解决农民工对“全国统筹、可以转移衔接”这一核心制度的需求问题。 建立农民工社会保险制度，归根到底是在新形势下重新调整政府、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题。因此，在进行农民工社会保险制度设计的时候，应该在兼顾政府、企业和农民工利益基础上寻求解决方案。既不能强行把农民工纳入城镇社会保障体系，也不能简单的另外建立一套专门针对农民工的社会保障制度，而是应从根本上打破城乡分立的二元社会保障结构，着力于建立中央统筹的养老保险、工伤和医疗保险等城乡、地区保险待遇有所差别的农民工社会保险制度。并按照长远发展、方便转移衔接和低费率广覆盖的原则，根据职业风险对农民工的危害程度，以渐进方式，先解决农民工迫切需要的工伤保险和大病医疗保险问题，逐步解决养老保险等问题。