从清代到民国,我国矿业法制历经了多个发展阶段,由传统矿业管理转变为近代矿业法制。矿业权是矿业法制中最核心的内容。国家对矿业权的规范,实质是国家对矿产资源的一种利益分配。研究“清末民国矿业权变迁”不仅有助于我们更深刻地理解近代中国矿业法制变迁的社会图景,还能够为探究当今我国矿产资源产权制度发展提供必要的“前见”。通过对清中前期采矿权以及清末、北京政府时期和南京国民政府时期三个阶段矿业权立法、行政执法和司法动态运行的分析,本文试图探究两个问题:我国传统采矿权是如何转变为近代矿业权的?移植于西方的矿业权规范是如何与中国本土矿业传统发生冲突与碰撞,而中国又是如何将其内化,使其逐渐生长,最终形成本国近代矿业权制度的?清中前期,国家尚未颁布统一的矿业法规,仅针对不同地区制定了不同的采矿规定。此时,国家采矿规定界定“禁采区”,并确定“本地人采本地矿”。对于官地,采矿者必须持有官方所颁发的照票开采;对于民地,除了国家垄断经营的矿种外,“悉听地主自采”。此外,官方对“私采”和“外地矿徒越境采矿”这两类违规采矿行为进行了监督与规制。百余份巴县煤山出佃约和门头沟煤窑合同反映出矿业契约是民间重要的采矿权规范。巴县煤山出佃约可视为山主签发的采矿权凭证。门头沟煤窑合同约定矿商与地主合伙采矿,采矿权并未发生转移。采矿权依附于土地业权,“土地扫卖,采矿权随之转移”。值得注意的是,有的矿地山主将地下煤炭采矿权独立出佃,自己则保留地上耕作权,这为日后的地矿分离奠定了基础。当时主要有矿商与矿地土人、矿商与矿地山主、矿地土人之间三类采矿权纠纷。清季,清廷吸收了西方矿业法律的经验,先后颁布了多部矿务章程。《矿务暂行章程三十八条》最早设置矿业权,确立了矿业权法定原则,划分了探矿权与采矿权。1907年《大清国矿务正章》所设矿业权规范初具成果,将矿地权利划分为归于地主的地面权利和归于国家的地腹权利,构建了地矿分离的法理基础;还创制了矿业权之优先权。爬梳《矿务档》所载多份华洋办矿章程和华商办矿合同,我们可以了解清末矿业权的实施情况。这些章程和合同不仅具有合约的性质,是特定矿业公司办矿的依据;还由于它们经过中国官方的认可,其中一些规范逐渐演进,最终形成了“本土化”的一些矿业权规则:明确矿业权期限、缩小地主矿地地权、确立排他性的矿业权、保护矿地先经开采者权益和雇佣矿地土人采矿。有的章程或合同在国家矿章颁布之前,有的在国家矿章颁布之后,因此矿业权实施与国家立法之间出现了有趣的交织。北京政府时期,官方比较重视发展矿业,设立了专门的矿业部门。农商部制定的《矿业条例》确立了矿业权基本法律制度,《小矿业条例》对传统的小窑小矿进行了合法化引导。针对各地矿业实务部门和普通民众对矿业权规范的疑问,农矿部进行了解释和澄清。为了矿地土人的生计,矿业行政机关对土人私采给予暂时的宽容,逐渐引导其依法呈请矿业权。当矿业权人采矿受到矿地土人、矿棍或土匪侵害时,得到了一定的官方保护。大理院处理矿业权纠纷时,试图将矿业权从地主土地业权中剥离,扭转民众“地矿一体”的固有观念,通过判决强化“矿业权法定”。平政院处理矿业权纠纷时,细化了矿业权之优先权的认定标准,具化了矿业权禁采区的范围,还深化了矿业权人权利的保护。矿业在国民经济中的作用日益显著。南京国民政府构筑的矿业权制度,为矿业发展创造了一定的法制平台。1930年《矿业法》不但明确了矿业权采取国有主义,地矿分离,即使身为矿地地主,“非依法取得矿业权,不得探采”;而且确定呈请在先者取得矿业权之优先权,矿地地主不能再凭借矿地业权而要求优先取得矿业权。在《矿业法》的推行中,实业部、经济部先后对矿业权规范进行了行政解释,例如澄清“地主无批准矿业权之权”,具化“矿业权之优先权的时间标准”,阐释“矿业用地”的概念,加强了矿业权规范的精确性和适用性。矿业主管机关在审核矿业权时,侧重于排除地主干扰,进一步实现矿业权与土地所有权的分离;在矿业权保护层面,重点打击私采与盗采,一定程度上回应了矿业权人的保护请求;在处理矿业权纠纷时兼顾采矿利益与矿地民生,尽量调合矿业权人和矿地土人的关系。行政法院虽处理的矿业权案件不多,但补充了矿业权之优先权的规则,澄清了矿业权审核中的疑义。清季以来,矿产资源的社会需求猛增,亟需国家构建适宜的矿业权制度。矿业发展需要自由竞争的市场,这就必须打破“本地人开本地矿”对外地资本与技术流入矿地的限制。新兴资本家投资矿业也迫切希望得到国家法律的保护。近代矿业权变迁主要源于四个方面。西学东渐让中国有机会从已有的西方矿产产权制度中选出适合自身发展的矿业权制度。矿业技术的显著提高,对采矿权的分配与规制提出了更高的制度要求。矿产社会价值的提升促使国家对矿地使用和矿产开采作出适宜的制度安排。兴矿富国成为当时社会的主流观念,如何规范采矿权的期限、范围及取得,如何限制外国人投资我国矿业,都有待于国家颁行适宜的矿业权规范。通过对清中前期矿业契约、清末《矿务档》以及民国时期的矿业杂志、政府公报等史料的分析与整合,我们可以发现近代矿业权变迁的规律:“地矿一体”的采矿权转变为“地矿分离”的矿业权;矿业权主体逐渐突破“矿地本地人”的籍贯限制;矿业权准入担保由人的担保转变为物的担保;矿业纠纷的处理从不甚规范到规范有序。在中国传统社会中,国家法缺乏对矿产权属关系的界定,涉及采矿的立法缺乏体系性,且采矿权安排存在着一些弊病。国家禁止外地商人到矿地采矿,容易造成事实上的矿地闲置。矿地山主与矿商对矿地“一地一议价”,交易成本非常高。采矿纠纷多由纠纷双方私下解决,其公平性和有效性难以保障,有时甚至会引发严重的流血冲突。矿业生产秩序和矿商人身安全也得不到充分保护。民间矿业产权主要由采矿权习惯规则调整,但是一些习惯规则存在着局限性,影响了矿业的发展壮大。政府是近代矿业权变迁的主导者。立法机关先后仿照西法颁行了多部矿业法律,让矿业权运行有法可依。行政机关通过解释,弥补了矿业权规范中的缺漏,明确了矿业权管理的操作规范。国家不仅设立专门的矿业管理机构,还构建诉愿和行政诉讼程序,规范了矿业权纠纷的处理。行政机关和司法机关通过矿业权纠纷的裁决,进一步厘清矿业权法律关系。近代矿业权的变迁攻克了多重的障碍,促进了矿业开发自由。矿业立法不但将全国矿产归于国有,使国家掌握了授予采矿资格的权力,矿商采矿不再受制于山主;而且打破采矿的籍贯限制,不再限于“矿地本地人”。矿业权人与矿地山主、矿地土人的矛盾开始依据矿业法律化解。矿商采矿受到一定的法律保护,减少了私力救济之流血冲突。这样,移植而来的矿业权规范结合中国的实际情况,逐渐改变了中国传统的矿业产权结构,生成了“中国化”的矿业权制度。近代矿业权变迁优化了矿业产权结构。矿商、矿地山主、矿地土人和国家之间形成了具有更高效益的利益格局。矿业法律确定矿地山主能够获得矿地租金及损害补偿,由官方提供政府指导价,这降低了山主与矿商的议价成本,使得山主收益增加。矿业权之优先权的设置是一种矿业开发竞争机制,使矿商们力争“最先呈请”某地域某矿种的矿业权,提高了矿地开发的效率。矿地土人不但能够被矿业公司雇佣,而且还享有一定的采矿红利和地方公共福利,其利益得到整体性提升。国家获得可观的税收,且矿业拉动社会整体经济的发展。然而,由于外方的干扰,地方割据破坏矿业规范的统一适用以及矿业权规范自身的不成熟,近代矿业权规范的实施效果不尽如人意,不宜做过高的评价。