佛教自两汉传入中国后，在与中国儒家文化为本位的王朝政教交涉、儒释道三教和合的历史传统中确立了自己在中国传统文化中的一席之地。作为一种社会组织形式，在中国古代，佛教一度与皇权发生了冲突。在政教两界不断调适的过程中，形成了中国古代寺庙管理的双轨模式，即政府的外部的僧官制度和寺庙内部的戒律规范相结合的双重模式。 近代以降，面对佛教的衰微，佛教界的有识之士掀起了佛教复兴运动。与此同时，近代民族国家的成立，佛教界面临着现代转型与自我身份转变的双重困惑，在与国家的力量博弈的过程中，佛教团体为了争取自身的利益发挥了巨大的作用，也促使政府的宗教管理迈上了法制化的进程。 新中国成立后，佛教审时度势，为了适应新的形势不仅完成了自身寺庙丛林制度的变革，而且进一步发扬人间佛教的精神，提出了“生产化”“学术化”的口号，迅速融入到社会主义建设之中。中国佛教协会成立后，佛教界主张先做一个好公民，才能做好一个佛教徒。此时，党和政府运用行政手段来管理佛教，使佛教成为人民团体式的行政单位。佛教界和政府的关系发生了悄然的变化，佛教徒的公民身份与信徒身份发生了紧张，这使得中共的宗教信仰自由和政教分离两大政策流于形式。