论文部分内容阅读
驻京办是基于（中央与地方）政府间行政的需要而产生的地方利益表达机制的组织载体。“驻京办现象”是指在地方政府通过驻京办这一地方利益表达机制“游说”中央各部委来竞取中央财政资源和政策资源的过程中所引起的一系列现象，这一现象被形象地称为“跑部钱进”。其本质是地方利益的表达，应然的价值功能体现为相辅相成的两个过程：一是各地地方利益必须经过表达和协调；二是经过协调的各方面利益最终要与社会整体的根本利益相协调。但实然状态下，驻京办功能异化，造成利益表达机制的无序性和特质性。
一、驻京办功能异化的六大病症
当前驻京办的人情行政机制和信息黑箱操作机制直接导致了驻京办地方利益表达机制在运行中的种种功能异化，主要体现为悖逆服务型政府治理模式内涵的六大病症：权力法外运行与法治政府背道而行、信息暗箱操作与透明政府不相协调、监管真空状态与责任政府不相匹配、腐败滋生温床与廉洁政府格格不入、职能定位扭曲与职能转变不相协同、运行机制异化与服务型政府不相协调。这六大病症既各自有相对明确的功能失范的行为表现，又相互交织在一起共同造成了驻京办的功能失调，从而造成了驻京办利益表达机制的无序性和特质性。
二、驻京办利益表达机制的无序性和特质性
1．过程：驻京办利益表达机制的无序性。地方利益表达机制是地方政府间竞取政策资源的重要途径。实然状态下的“驻京办现象”折射出中央与地方间权力配置的不合理（权力过分集中于中央）和财政转移支付制度的不合理所造成的地方利益表达过程中地方政府处于“弱势”地位，而中央政府处于“强势”地位。在地方利益的促动下，地方政府有着向中央竞取政策资源实现地方利益的巨大动力。在关于这一地方利益表达机制的专门立法的缺失以及正当的府际关系本身也缺乏法制保障的情形下，地方政府就必然通过人情行政运行机制和信息暗箱操作机制来各显其能，法内法外灵活变通，原本应该依法、有序、公开的表达机制就彻底异化成无序的状态。
与地方政府的“弱势”相对应，在权力过分集中于中央的情况下，中央政府在地方与中央的利益博弈中就会处于“强势”地位，有时难免会武断地压服地方利益。在地方利益表达的过程中，“强势”的中央政府呈现出无序地回应地方利益诉求，直接导致政策制定过程中对地方利益因素考虑得不够充分，政策制定的科学化水平大打折扣，政策执行过程中难免就会出现地方政府的执行不力或不畅问题。
2．实效：驻京办利益表达机制的特质性。专项转移支付是驻京办“跑部”的主要目标，但由于专项转移支付制度缺乏透明度，其运作机制仰仗于人情行政机制和信息暗箱操作机制，所以，“跑部”能否成功的关键在于谁的实力更强。因此，这直接造成“谁跑得越勤，谁得的就越多”和“谁越有能力跑，谁得的就越多”。在对中西部地区省份进行调研时，各省普遍反映：在当前区域差距明显的情形下，地方财政实力与经济发展紧密相关，东部发达地区的省份的“跑部能力”明显强于其他地区，从而造成转移支付制度的运行总体上更有利于经济实力较强的省份，不仅没有实现转移支付制度的价值功能——平衡区域差异缩小差距，反而人为地扩大了差距，造成新的、更深层次的区域不公平。
三、驻京办现象的利益根源和制度根源
1．利益根源直指中央政府的利益部门化。以往人们在分析“驻京办现象”的利益根源时，往往只关注到地方利益，而忽视中央政府的利益部门化问题。在“驻京办现象”中，利益部门化具体体现为：（1）部门决策时，不以公共利益为导向，而是以部门利益为第一位考虑，这就从决策的起点上造成使得决策的过程偏离行为规则的普遍性倾向，而导向行为规则的特殊性倾向，为驻京办“跑部”打开了利益之口。（2）部门决策权、执行权和监督权不分，导致部门自己制定的决策，自己执行，自己监督，权力的制约形同虚设，并且由于缺少专门的关于地方利益表达机制的立法，无论是决策制定还是执行时都缺少规范化、制度化和法制化的地方利益代表参与途径。（3）部门信息的“神秘化”。信息交易黑市导致的“神秘信息”繁衍怪圈实质上是部门利益作祟。通过信息的暗箱操作，部门既延展了自身权力的影响力，又获得了信息交易的回报。驻京办购买信息的动力越大，部门信息不公开的激励就越大。（4）财政转移支付资金的分配，既不以效率为原则，也不以公平为原则，而是以“谁跑得勤”为原则。“谁跑得勤”其实就是“谁跟部委的关系近，谁跟部委的关系铁”，这样的分配原则直接导致驻京办人情行政的运行机制。“跑部钱进”严重违背了服务型政府公共财政实现“基本公共服务均等化”的目标，导致财政转移支付平衡地区发展的功能大打折扣。（5）“跑部钱进”所带来的利益部门化的甜头，让权力的诱惑不断膨胀，各部委开始了权力之间的竞争，出现了部委之间的“争利推责”的现象，甚至通过部门立法之便，将部门利益法制化，更有部分强势部门利用自身的“强势”，在中央立法过程中积极活动或者施压，以捞取某种有利可牟的权力。（6）近年来中央各部委的行政审批制度改革虽然取得了非常大的成就，但这一成就被描述为“废掉含金量低的，保留含金量高的”，重要的行政审批权仍高度集中在各部委，地方政府仍然得继续“跑部”，各部委出于部门利益更是紧紧把牢重要的行政审批权。
“驻京办现象”中利益部门化产生的直接原因是政策资源的分配缺乏透明度和法律的规制，极具随意性，“给谁都可以”，受部门利益和地方利益的共同驱动，地方政府向中央政府争取财源时，使得权力寻租成为可能。尤其是财政转移支付的程序不透明已广为诟病。因此，中央政府的部门利益化倾向是“驻京办现象”的利益根源之一，而且是矛盾的主要方面。
2．制度性根源。（1）转移支付制度。尽管我国财权的集权化符合世界性分权改革的总体趋势，其一方面因其权力运作的非透明化直接导致地方利益表达的特质性——“谁越跑得勤，谁越有能力跑，谁得的就越多”。另一方面财政转移支付制度中的一般性和专项性转移支付的比重严重不合理。专项转移支付资金过于偏高的比重，造成驻京办地方利益表达的过重承载，在相当大的程度上加剧了地方政府“跑部”的压力和频率。（2）信息公开制度。我国当前地方利益表达机制中的信息不公开问题非常严重——中央各部委审批程度不公开，信息趋向“内部封闭”，权力运作暗箱化，造成人情行政机制和信息暗箱操作机制大行其道；驻京办自身的运作在很大程度上也是对外不透明，使得对驻京办的监管处于失控状态，成为腐败滋生的温床。（3）行政问责制度。有媒体曾形容当前的驻京办容易长成缺乏监管的一朵糜烂之花。其实，任何不加以监控的公共权力，都容易偏离公共利益的轨道，对于权力的行使，必须辅之以责任。我国目前的行政问责制度在主体维度上，往往“强”于内部主体，“弱”于外部主体和社会主体，而且行政系统内部的监督往往会考虑行政机关的整体利益而打折扣，甚至还会和被监督的客体沆瀣一气，这体现在“驻京办现象”中就是地方政府往往会默许驻京办的“法外灵活变通”行为。（4）法律保障制度。法律保障制度的缺失，直接导致地方利益的表达经常在法制轨道之外运行。地方利益表达机制“无法可依”的现实，既造成“弱势”的地方政府无序地表达地方利益诉求，又造成“强势”的中央政府无序地回应地方利益诉求。当公共制度供给不充足时，低水平、甚至是“毒瘤性”的制度形态就会大行其道。当前驻京办异化成“行政怪胎”的制度性根源就在于制度化水平过低，尤其是法制化水平低。而且正是由于驻京办地方利益表达机制的规范化、制度化和法制化水平太低，使得地方利益和部门利益得以在其内不受制约、无所顾忌地畅游。
四、驻京办地方利益表达机制的再造
1．再造之一：重塑法治的运行机制。第一，通过立法明确驻京办作为地方利益表达机制的法律地位。第二，构建中央政府层面的有序的地方利益代表参与的法定平台。在针对驻京办利益表达机制的专门立法中，应明确规定与地方公共利益事务相关的决策必须听取地方公共利益代表的意见，根据不同事务的性质，规定不同的参与形式。
2．再造之二：重塑透明的运行机制。对驻京办的运行机制进行透明再造，是治疗这一封闭机制的一剂猛药。第一，进一步推进《政府信息公开条例》的实施，打破“神秘信息”的循环怪圈，真正使权力的运作处于阳光之下，使得“驻京办现象”中所运行的信息暗箱操作机制再造成为信息沟通机制。第二，构建透明的决策权运行机制，从根本上改变决策权的高度集中和内隐性。第三，构建透明的执行权运行机制，使得地方政府在阳光下“跑部”竞取政策资源。
3．再造之三：重塑行政问责机制。重塑驻京办必须要解决驻京办“三不管”的监管失控状态。第一，完善内部问责机制。要加强国管局与驻京办的当地政府主管部门的合作，建立联合监督机制。第二，强化外部问责机制。驻京办的财政收支状况必须纳入当地人大的审查与监督之下。第三，创新社会问责机制是趋势。我们应大胆创新，探索公民问责的途径，最终使得驻京办处于“北京要管、地方要管、公民也要管”的新监控状态下。
五、重塑驻京办的七条建议
1．改革，而不是撤销。驻京办作为地方利益表达机制有其存在的必然性，也是时代所赋予它的神圣使命。对于这一机制目前运行中的异化，我们应理性地去分析其利益根源和制度根源，更好地再造驻京办地方利益表达机制，从而有效地重塑驻京办。
2．政企分开，而不是接待大使。驻京办自计划经济时代产生的第一天开始，就一直保持着一项重要职能，那就是接待地方来京官员。对于接待工作职能，驻京办当然可以保留为来京办事官员和公民提供向导和咨询服务，但是具体接待工作要与驻京办脱钩，即对于驻京办的经营性实体必须进行政企分开的改革。
3．交给社会自治组织，而不是越俎代庖。在关于驻京办的改革方向或者说重塑驻京办的切入点的争论中，目前颇占主流的意见是将驻京办重塑成“公共服务型驻京办”，即将驻京办的职能主要定位为服务于地方来京公民和在京企业，为它们提供解决困难的帮助和权益维护的服务。但在笔者看来，这一职能同样不应该由驻京办这一行政机构来承担，而应培育和鼓励社会自治组织来提供这一类的公共服务产品。
4．服务地方公共利益表达，而不是私益。驻京办作为地方利益表达机制，是服务于地方的公共利益，而不是领导的私人利益。如若利益导向发生偏差，将导致一系列的问题，驻京办就可能沦落为领导个人私益的实现工具，严重损害驻京办的声誉。重塑驻京办要求必须首先重塑公共利益价值理念。
5．服从社会整体利益，而不是地方利益最大化。固然驻京办是地方政府的派出机构，其时代使命也是向中央表达地方公共利益，但是，驻京办作为地方利益表达机制，还必须意识到地方利益与中央利益在根本上的一致性，而不能一味地在任何情形下都只顾盲目追求地方利益的最大化。
6．透明运作，而不是暗箱操作。权力唯有在阳光下运行，才能打破官僚制的封闭状态，才能防止公共权力的私用，才能避免信息暗箱操作。驻京办的信息暗箱操作运行机制必须切断，否则神秘信息繁衍怪圈只会无穷尽，要打破这一怪圈，唯有透明运作，打造透明组织。
7．依法行政，而不是人情行政。依法行政，对于重塑驻京办来说，是法治社会的最起码要求。作为行政机构，驻京办理应充当依法行政的表率，而不应该是人情行政。依法行政，必将能恢复公民对驻京办重塑的信心。当然，依法行政的前提是有法可依，针对驻京办地方利益表达机制运行制定专门性的法律法规，乃当务之急。
一、驻京办功能异化的六大病症
当前驻京办的人情行政机制和信息黑箱操作机制直接导致了驻京办地方利益表达机制在运行中的种种功能异化，主要体现为悖逆服务型政府治理模式内涵的六大病症：权力法外运行与法治政府背道而行、信息暗箱操作与透明政府不相协调、监管真空状态与责任政府不相匹配、腐败滋生温床与廉洁政府格格不入、职能定位扭曲与职能转变不相协同、运行机制异化与服务型政府不相协调。这六大病症既各自有相对明确的功能失范的行为表现，又相互交织在一起共同造成了驻京办的功能失调，从而造成了驻京办利益表达机制的无序性和特质性。
二、驻京办利益表达机制的无序性和特质性
1．过程：驻京办利益表达机制的无序性。地方利益表达机制是地方政府间竞取政策资源的重要途径。实然状态下的“驻京办现象”折射出中央与地方间权力配置的不合理（权力过分集中于中央）和财政转移支付制度的不合理所造成的地方利益表达过程中地方政府处于“弱势”地位，而中央政府处于“强势”地位。在地方利益的促动下，地方政府有着向中央竞取政策资源实现地方利益的巨大动力。在关于这一地方利益表达机制的专门立法的缺失以及正当的府际关系本身也缺乏法制保障的情形下，地方政府就必然通过人情行政运行机制和信息暗箱操作机制来各显其能，法内法外灵活变通，原本应该依法、有序、公开的表达机制就彻底异化成无序的状态。
与地方政府的“弱势”相对应，在权力过分集中于中央的情况下，中央政府在地方与中央的利益博弈中就会处于“强势”地位，有时难免会武断地压服地方利益。在地方利益表达的过程中，“强势”的中央政府呈现出无序地回应地方利益诉求，直接导致政策制定过程中对地方利益因素考虑得不够充分，政策制定的科学化水平大打折扣，政策执行过程中难免就会出现地方政府的执行不力或不畅问题。
2．实效：驻京办利益表达机制的特质性。专项转移支付是驻京办“跑部”的主要目标，但由于专项转移支付制度缺乏透明度，其运作机制仰仗于人情行政机制和信息暗箱操作机制，所以，“跑部”能否成功的关键在于谁的实力更强。因此，这直接造成“谁跑得越勤，谁得的就越多”和“谁越有能力跑，谁得的就越多”。在对中西部地区省份进行调研时，各省普遍反映：在当前区域差距明显的情形下，地方财政实力与经济发展紧密相关，东部发达地区的省份的“跑部能力”明显强于其他地区，从而造成转移支付制度的运行总体上更有利于经济实力较强的省份，不仅没有实现转移支付制度的价值功能——平衡区域差异缩小差距，反而人为地扩大了差距，造成新的、更深层次的区域不公平。
三、驻京办现象的利益根源和制度根源
1．利益根源直指中央政府的利益部门化。以往人们在分析“驻京办现象”的利益根源时，往往只关注到地方利益，而忽视中央政府的利益部门化问题。在“驻京办现象”中，利益部门化具体体现为：（1）部门决策时，不以公共利益为导向，而是以部门利益为第一位考虑，这就从决策的起点上造成使得决策的过程偏离行为规则的普遍性倾向，而导向行为规则的特殊性倾向，为驻京办“跑部”打开了利益之口。（2）部门决策权、执行权和监督权不分，导致部门自己制定的决策，自己执行，自己监督，权力的制约形同虚设，并且由于缺少专门的关于地方利益表达机制的立法，无论是决策制定还是执行时都缺少规范化、制度化和法制化的地方利益代表参与途径。（3）部门信息的“神秘化”。信息交易黑市导致的“神秘信息”繁衍怪圈实质上是部门利益作祟。通过信息的暗箱操作，部门既延展了自身权力的影响力，又获得了信息交易的回报。驻京办购买信息的动力越大，部门信息不公开的激励就越大。（4）财政转移支付资金的分配，既不以效率为原则，也不以公平为原则，而是以“谁跑得勤”为原则。“谁跑得勤”其实就是“谁跟部委的关系近，谁跟部委的关系铁”，这样的分配原则直接导致驻京办人情行政的运行机制。“跑部钱进”严重违背了服务型政府公共财政实现“基本公共服务均等化”的目标，导致财政转移支付平衡地区发展的功能大打折扣。（5）“跑部钱进”所带来的利益部门化的甜头，让权力的诱惑不断膨胀，各部委开始了权力之间的竞争，出现了部委之间的“争利推责”的现象，甚至通过部门立法之便，将部门利益法制化，更有部分强势部门利用自身的“强势”，在中央立法过程中积极活动或者施压，以捞取某种有利可牟的权力。（6）近年来中央各部委的行政审批制度改革虽然取得了非常大的成就，但这一成就被描述为“废掉含金量低的，保留含金量高的”，重要的行政审批权仍高度集中在各部委，地方政府仍然得继续“跑部”，各部委出于部门利益更是紧紧把牢重要的行政审批权。
“驻京办现象”中利益部门化产生的直接原因是政策资源的分配缺乏透明度和法律的规制，极具随意性，“给谁都可以”，受部门利益和地方利益的共同驱动，地方政府向中央政府争取财源时，使得权力寻租成为可能。尤其是财政转移支付的程序不透明已广为诟病。因此，中央政府的部门利益化倾向是“驻京办现象”的利益根源之一，而且是矛盾的主要方面。
2．制度性根源。（1）转移支付制度。尽管我国财权的集权化符合世界性分权改革的总体趋势，其一方面因其权力运作的非透明化直接导致地方利益表达的特质性——“谁越跑得勤，谁越有能力跑，谁得的就越多”。另一方面财政转移支付制度中的一般性和专项性转移支付的比重严重不合理。专项转移支付资金过于偏高的比重，造成驻京办地方利益表达的过重承载，在相当大的程度上加剧了地方政府“跑部”的压力和频率。（2）信息公开制度。我国当前地方利益表达机制中的信息不公开问题非常严重——中央各部委审批程度不公开，信息趋向“内部封闭”，权力运作暗箱化，造成人情行政机制和信息暗箱操作机制大行其道；驻京办自身的运作在很大程度上也是对外不透明，使得对驻京办的监管处于失控状态，成为腐败滋生的温床。（3）行政问责制度。有媒体曾形容当前的驻京办容易长成缺乏监管的一朵糜烂之花。其实，任何不加以监控的公共权力，都容易偏离公共利益的轨道，对于权力的行使，必须辅之以责任。我国目前的行政问责制度在主体维度上，往往“强”于内部主体，“弱”于外部主体和社会主体，而且行政系统内部的监督往往会考虑行政机关的整体利益而打折扣，甚至还会和被监督的客体沆瀣一气，这体现在“驻京办现象”中就是地方政府往往会默许驻京办的“法外灵活变通”行为。（4）法律保障制度。法律保障制度的缺失，直接导致地方利益的表达经常在法制轨道之外运行。地方利益表达机制“无法可依”的现实，既造成“弱势”的地方政府无序地表达地方利益诉求，又造成“强势”的中央政府无序地回应地方利益诉求。当公共制度供给不充足时，低水平、甚至是“毒瘤性”的制度形态就会大行其道。当前驻京办异化成“行政怪胎”的制度性根源就在于制度化水平过低，尤其是法制化水平低。而且正是由于驻京办地方利益表达机制的规范化、制度化和法制化水平太低，使得地方利益和部门利益得以在其内不受制约、无所顾忌地畅游。
四、驻京办地方利益表达机制的再造
1．再造之一：重塑法治的运行机制。第一，通过立法明确驻京办作为地方利益表达机制的法律地位。第二，构建中央政府层面的有序的地方利益代表参与的法定平台。在针对驻京办利益表达机制的专门立法中，应明确规定与地方公共利益事务相关的决策必须听取地方公共利益代表的意见，根据不同事务的性质，规定不同的参与形式。
2．再造之二：重塑透明的运行机制。对驻京办的运行机制进行透明再造，是治疗这一封闭机制的一剂猛药。第一，进一步推进《政府信息公开条例》的实施，打破“神秘信息”的循环怪圈，真正使权力的运作处于阳光之下，使得“驻京办现象”中所运行的信息暗箱操作机制再造成为信息沟通机制。第二，构建透明的决策权运行机制，从根本上改变决策权的高度集中和内隐性。第三，构建透明的执行权运行机制，使得地方政府在阳光下“跑部”竞取政策资源。
3．再造之三：重塑行政问责机制。重塑驻京办必须要解决驻京办“三不管”的监管失控状态。第一，完善内部问责机制。要加强国管局与驻京办的当地政府主管部门的合作，建立联合监督机制。第二，强化外部问责机制。驻京办的财政收支状况必须纳入当地人大的审查与监督之下。第三，创新社会问责机制是趋势。我们应大胆创新，探索公民问责的途径，最终使得驻京办处于“北京要管、地方要管、公民也要管”的新监控状态下。
五、重塑驻京办的七条建议
1．改革，而不是撤销。驻京办作为地方利益表达机制有其存在的必然性，也是时代所赋予它的神圣使命。对于这一机制目前运行中的异化，我们应理性地去分析其利益根源和制度根源，更好地再造驻京办地方利益表达机制，从而有效地重塑驻京办。
2．政企分开，而不是接待大使。驻京办自计划经济时代产生的第一天开始，就一直保持着一项重要职能，那就是接待地方来京官员。对于接待工作职能，驻京办当然可以保留为来京办事官员和公民提供向导和咨询服务，但是具体接待工作要与驻京办脱钩，即对于驻京办的经营性实体必须进行政企分开的改革。
3．交给社会自治组织，而不是越俎代庖。在关于驻京办的改革方向或者说重塑驻京办的切入点的争论中，目前颇占主流的意见是将驻京办重塑成“公共服务型驻京办”，即将驻京办的职能主要定位为服务于地方来京公民和在京企业，为它们提供解决困难的帮助和权益维护的服务。但在笔者看来，这一职能同样不应该由驻京办这一行政机构来承担，而应培育和鼓励社会自治组织来提供这一类的公共服务产品。
4．服务地方公共利益表达，而不是私益。驻京办作为地方利益表达机制，是服务于地方的公共利益，而不是领导的私人利益。如若利益导向发生偏差，将导致一系列的问题，驻京办就可能沦落为领导个人私益的实现工具，严重损害驻京办的声誉。重塑驻京办要求必须首先重塑公共利益价值理念。
5．服从社会整体利益，而不是地方利益最大化。固然驻京办是地方政府的派出机构，其时代使命也是向中央表达地方公共利益，但是，驻京办作为地方利益表达机制，还必须意识到地方利益与中央利益在根本上的一致性，而不能一味地在任何情形下都只顾盲目追求地方利益的最大化。
6．透明运作，而不是暗箱操作。权力唯有在阳光下运行，才能打破官僚制的封闭状态，才能防止公共权力的私用，才能避免信息暗箱操作。驻京办的信息暗箱操作运行机制必须切断，否则神秘信息繁衍怪圈只会无穷尽，要打破这一怪圈，唯有透明运作，打造透明组织。
7．依法行政，而不是人情行政。依法行政，对于重塑驻京办来说，是法治社会的最起码要求。作为行政机构，驻京办理应充当依法行政的表率，而不应该是人情行政。依法行政，必将能恢复公民对驻京办重塑的信心。当然，依法行政的前提是有法可依，针对驻京办地方利益表达机制运行制定专门性的法律法规，乃当务之急。