根据《风景名胜区条例》,风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值,自然景观、人文景观比较集中,环境优美,可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。到目前为止,国务院先后审定公布了6批风景名胜区,共计689处。其中,国家级风景名胜区187处,省级风景名胜区约480处。据2007年建设部提供的最新统计数字显示,我国风景名胜区总面积近11万平方公里,约占国土面积的1.13%。风景名胜区资源具有较高的价值,成为我国重要的旅游目的地之一,为旅游业的发展做出了重要的贡献。但是,我国风景名胜区在发展的过程中,遇到了诸多的难题,尤其是管理体制和经营机制的问题成为行业关注的焦点。在我国传统的计划经济体制下,风景名胜区由政府或者其下属的事业单位或者职能部门管理和经营。随着市场经济的发展,风景名胜区开始逐渐进行体制改革,引入市场竞争机制,经营权实现了不同程度的转让,公司以承包租赁、股份制经营、特许经营和合作经营等各种方式参与到景区的经营中来,这种改革为景区注入了新的活力,很大程度上促进了风景名胜区的建设和发展。然而,随着这种变革的深入,引发了对风景名胜区体制问题的更多争议,这些争议主要集中以下方面:风景名胜区经营权能否转让,如何转让,转让之后产权国有的性质是否改变以及如何处理政府和企业之间的关系等等。而对风景名胜资源和产品性质的界定,产权归属等理论问题也引发了新的讨论。在目前采用较多的政府和企业混合治理的经营模式下,由于法律法规不健全,景区多头领导、令出多门,政企不分、事企不分以及各方面利益未能平衡等问题,致使风景名胜区的管理混乱,资源和环境出现了大量的破坏,严重的影响了风景名胜区的可持续发展。风景名胜区存在着诸多利益相关者,各利益主体对景区都有着不同的利益诉求。上述问题的存在,最根本的原因就在于各部门、各利益主体的责、权、利划分不明确,制度安排不合理,利益协调机制不健全。因此,在借鉴国外国家公园成功的管理体制的基础上,基于利益相关者理论的我国风景名胜区体制创新研究显得尤为迫切。根据利益相关者理论,笔者认为,政府、资源主管部门、景区管理机构、经营企业、旅游者、社区居民和旅游中介机构是风景名胜区经营管理中主要的利益主体,他们对风景名胜区发挥着不同的作用,也存在着不同的利益要求。根据博弈论,这些相关主体在体制的构建过程中围绕自身的利益存在着各方面的博弈。本文在对其各自利益的分析和博弈矩阵的分析基础上,结合我国目前风景名胜区经营模式(事业单位型、政府型、半`政府型和混合型)的比较分析,在系统论的基础上,构建了一个新的体制模式——“系统经营管理模式”:即纵向的管理和横向协调相结合的模式。纵向上,建立国家风景名胜区管理局及地方风景名胜区管理局进行垂直管理,并将风景名胜区管理的执行主体定位在县级以上的省、市(区)级政府;横向上,明确风景名胜区管理委员会、资源主管部门、行业主管部门和经营企业等核心利益主体的职责和权限,建立有效的利益协调机制。从而,形成一个系统的、全面的、有效的管理体制。最后,为了保障“系统经营管理模式”的有效运行,本文给出了一系列的具有实际操作性的对策,包括健全法律法规体系,明确划分责权关系,科学设置组织机构,全面构建监督机制,增强资源环保意识,树立持续发展观念等等。