国际上普遍认可波兰迄今为止的转型和改革是成功的。波兰曾被誉为东欧转型国家中的“优等生”;2004年波兰在中东欧国家中第一批加入欧盟,实现了“回归欧洲”的愿望;2009年在国际金融危机的冲击下,波兰是欧盟国家中唯一经济保持增长的国家。上述情况反映了波兰转型和改革的突出成绩。但从学者的实证研究、媒体的报道和一些改革亲历者的著述中也可以看到,波兰的转型、改革和发展并不是一帆风顺,实践的复杂性远远超过人们的想象。波兰在转型国家中具有典型性,但总体上是一个相对小众的研究领域。波兰国家及其社会的真实情况是什么?转型和改革面对的实际问题是什么?波兰政府如何处理这些问题并推进改革?其作法或者经验教训对我国的国家治理是否有启示和借鉴的作用?这些基本问题从不同领域和角度还可以进行更多更深入地探讨。本文选择从波兰公共财政制度转型和改革的角度进行研究。财政是联系经济、政治和社会三大系统的媒介,是历史上所有国家层面体制改革的核心问题。现代公共财政是国家治理的基础和重要支柱,它不仅是一个经济范畴,而是带有综合性的、涉及政治、经济、社会、文化等广泛领域的国家治理的依托。美籍奥地利政治经济学家约瑟夫·熊彼特(Joseph Alois Schumpeter,1883-1950)指出,财政是分析社会的最佳出发点,特别是当现在体制开始崩溃、新体制开始产生时,对财政问题展开分析,是认识社会的最有效的方法。本文重点研究1990-2014年波兰公共财政制度转型和改革的实践过程,主要从两个层面探讨:一是基于波兰公共财政制度转型和改革的实践过程。对波兰在此过程中遇到的基本问题和新生问题,以及处理这些问题的方式进行探讨;二是对处于开放环境中,即融入欧盟进程中的波兰公共财政国内改革与外部协调状况的分析。1989年波兰剧变后,它的公共财政制度转型和改革经历了三个发展阶段,从以自由市场经济与社会市场经济思想交锋为特征的体制转型,到以精英们在公共财政管理制度(财政联邦制、社会保障制度、法律体系等)构建中的利益博弈为特征的综合性改革,再到以公共财政法律法规的不断修订和技术层面的复杂化为特征的专业性改革,每一个阶段都完成了各自的历史使命,也成为之后改革和发展的前提和约束。目前,波兰公共财政制度转型和改革正在趋向一个发展周期的末端,官僚体制和新公共管理理念下的公共财政运行方式不能很好地满足波兰社会的共同需求,而新的治理思想、物质和技术驱动力量等前提条件还在孕育之中。波兰公共财政制度改革会经历一段相对沉寂期,并面临新一轮的系统性变革。从波兰公共财政制度转型和改革的过程可以看到,其中既有突出的成绩,也有并非典范但也合理的处置,同时也存在政策失误和事与愿违,但总体上是可圈可点的。波兰公共财政制度转型和改革也是波兰共和国国家治理的一个缩影。作为转型中国家,波兰公共财政制度转型和改革实践中的以下经验和教训对我国国家治理具有一定的参考和启示作用:一是在财政危机与制度变革方面。从波兰二战后的历史经验可以看到,财政危机对国家制度变革有巨大的推动作用,应该认真对待财政危机中反映出的多层面问题,通过发展和改革解决问题,防止财政危机演化为社会危机甚至政治危机。二是在公共财政参加国家治理方面。波兰经济社会转型后,在市场、政府和社会三者关系中,政府和市场的矛盾以及政府和社会的矛盾-原来这两对突出矛盾逐渐被市场和社会的这一对主要矛盾所取代。政府更多是发挥组织和协调者的作用,而不是市场直接参与者和社会的直接统治者。尽管政府在公共财政中仍发挥主导性作用、居于核心地位,但政府不再是唯一的主体,企业、社会组织和居民自治组织也是财政收支活动的重要参与者。有关财政收支的决策和组织,除了强制性,还须与社会各主体广泛互动协商。在这种环境下,波兰公共财政制度转型和改革中注重社会协商,关注社会保障和社会福利的制度优势得到体现。在经济景气时期,公共财政在促进经济增长和保障社会平等两个方面得到了较好的兼顾,特别是在2004年入盟后到2008年危机前的一段时期,无论是从经济增长和联合国人类发展指数的客观数据,还是从波兰人对生活质量提高普遍认可的主观感受,都是转型以来最好的一段时期。但与此同时,通过法律和制度安排固化的、偏向强调公共部门(特别是地方自治单位)提供公共服务职责,限制其从事经济活动范围的制度弊端也逐渐积累显示出来。波兰公共部门(特别是地方自治单位)缺乏利润最大化的经济动机,不愿意承担经济活动的风险,即使在经济波动和不景气时,也不得不讨好选民,履行和承诺更多的社会福利,越来越难以推出促进经济增长和解决失业问题的有力举措。波兰公共财政实践带来一些新的启示,例如:在市场经济条件下,经济效率和社会平等并不必然是此消彼长的替代关系1,在实践中两者可以兼顾。由于各国国情和特色不同,不同国家、不同时期的价值和政策偏好也会有所不同。无论是市场取向,还是兼备取向,迄今都没有一个普遍适用的完美模式,都需要不断地进行优化调整。从长期看,政府作为经济和社会的主要组织和协调者,矫枉过正地强调效率和平等任何一方都不利于经济社会的协调发展。作者认为,对一国经济社会改革和发展的评价,不能盲目地赞扬它的成绩或菲薄它的问题,也不能简单地“拿来”所谓的经验,或者“汲取”所谓的教训,而应该系统地研究,根据客观需要借鉴和创新。三是在公共财政理论和实践的结合方面。“地方财政更有利于发挥资源配置的作用”,这是财政学领域一个富有洞察力和启发性的思想。但实践中,由此思想出发形成的所谓财政联邦制并没有定式。蒂伯特(Charles Tiebout)的纯理论,作者将之视为自由市场经济原教旨的乌托邦理论之一。理论本身有诸多假设,即达成理论结果的前提。不关注这些前提假设,就不能理解理论与实践的偏差,也不能完整理解理论的指导作用及其局限性。波兰的改革经验表明,蒂伯特理论作为财政联邦制的著名理论,无论在思想的核心层面,还是在前提的现实层面都存在实践与适用的问题,不能生搬硬套。在思想层面,波兰目前倾向社会平等的治理理念(包括财政支撑模式)与纯粹的自由市场经济思想并非完全兼容。波兰国家治理中的市场经济思想强调政府从事经济活动的“辅助性原则”,强调地方政权提供公共服务,限制政府直接参与市场经营,但制度设计的大背景还包括建设福利社会的思想,而不是纯粹的自由市场经济的教旨。在这样的制度安排下,波兰地方自治单位并不将经济效益放在首位,大多选择以提供公共服务、注重社会效益和短期效应、偏重营造条件而非直接参与为主的运作模式,在地方公共财产经营方面也相当保守,对市场化的投融资活动缺乏制度激励,在经济不景气时,政府尤其缺乏主动参与经济的激励机制。从理念、制度安排及实践结果看,转型25年来波兰政府与市场的关系从一个极端走向了另一个极端,即从原社会主义条件下的政府干预扭曲市场,变成转型和改革相对稳定后的政府缺乏动机培育市场。1999年以来的波兰经济与社会的关系明显存在“一荣俱荣,一损俱损”的情况。在经济向好的阶段,波兰经济社会快速平衡发展,尤其有利于社会的公平和谐,但在经济萎靡的阶段,无论“用手投票”还是“用脚投票”都不能引导政府(特别是地方政府)解决经济社会的基本问题,例如:促进经济发展和解决失业问题。政府出资在竞争性领域直接组织生产作为财政职能的组成部分,在自由主义的经典财政联邦制理论中并不涉及,但作者认为,对市场经济尚不发达的波兰(特别是基层)政府参与经济仍是必要的。在现实层面,波兰财政联邦制的建立更多的是基于问责制,而不是基于地方竞争机制。在制度建立初期并不鼓励地方竞争,2002年县市长直选改革后,加强了地方竞争。此外,政府还推动绩效预算、调整地方债务限制、制定多年期融资规划和多年期投资计划等,并使这些措施制度化。上述改革虽然有一定效果,但在促进地方政府改善经营效率方面效果并不明显。除了现有制度因素,波兰与发达的市场经济国家相比,在道路交通等基础设施、技术进步、中央和省级政府多年期发展规划的统筹协调、企业、社会组织、家庭经济与市场的默契程度、以及更有弹性的地方政府治理机制等核心方面还有相当大的差距。很难简单地评论波兰现行财政联邦制是好是坏、是对是错,它作为一种现实存在有其合理之处。但目前波兰地方自治基础上的财政联邦制肯定称不上范例,还需要大量改革和实践,而新一轮改革的风险和不确定性并不比转型初期小。作者认为,波兰作为欧洲国家,其注重社会平等的某些经验,值得中国学者研究和借鉴;而在处理经济效率和社会平等兼顾方面的经验,中波双方可以相互交流启发。波兰养老金资本运作的失败也是一个值得中国借鉴的案例。养老金资本运作尽管在理论上可行,但在实践中,波兰养老制度改革第二支柱(开放式养老基金,OFE)设计和运作的失败,提示了养老金资本运作可能存在的制度幻想。波兰养老金第二支柱设计和资本运营的问题在其运行了10多年后才被揭示出来,最后不得不退出该机制,这个教训的过程和结果也值得总结。四是公共财政运行的质量控制方面。波兰与欧盟协调一致,采用技术措施保证财政运行的稳定和问题的提前发现、协调与纠正,这些规则和程序值得我们借鉴,例如:预算赤字限额、公共债务限额、中期财政计划、支出规则、预警指标和宏观经济预期、监督和评估机制等。但也应注意到波兰公共财政涉及的法律法规越来越复杂,技术性越来越强,修订频繁,全面掌握的难度越来越大,而社会对于过多的技术细节没有兴趣。如何处理好专业性和民众参与的矛盾,更好地达成公共财政满足社会共同需要的目标,仍然有待探索解决方法。在研究中,论文坚持从实践出发,理论与实践相结合的原则;从现实出发,历史与现实相结合的原则;以财政学和经济学知识为主,综合运用经济、政治、法律、管理等多学科知识综合研究;以波兰本国实证研究成果为主,结合国内和国外的最新相关研究成果,力求准确反映波兰公共财政转型和改革的真实情况,面临的实际问题,取得的成果和政策失误,总结其中的客观规律,思考和归纳对我国国家治理的启示和借鉴。许多研究人员都发现,研究波兰这样的国家,难度比想象得大很多,其中的原因,例如:系统的研究资料比较少且不容易获得、真实情况的透明度并不高、实用上的风险和不确定、语言障碍等。本文在写作过程中也遇到相同的问题,需要用大量的时间收集资料,做系统把握,再从专业角度进行分析、比对、筛选和提炼,并且不断地反复这个过程。尽管如此,本文还有许多不足和不当之处,这也是作者今后需要继续努力探索和改进的方向。