信访制度草创于建国初期,是一项历史悠久的制度。经过几十年的发展,在当代已经成为我国公民向国家机关提出诉求的重要渠道。在实践当中,常见的上访途径,主要有网上信访和信访部门走访两种形式。在信访活动过程中,出现了不按法定形式、法定程序,不在法定场所,或者做出其他违法行为的上访形式,这种形式称为非正常上访。按照非正常上访行为涉及的行为性质,又可进一步区分为闹访和求财型非正常上访两类。为了避免两类非正常上访行为可能造成的社会危害,实践中主要采取了行政法和刑法两类规制方式。其中,行政法律法规对非正常上访行为进行了定性,并通过从劝阻、教育到警告、拘留的办法对其进行惩处。在行政措施效果不佳时,刑法措施作为最后手段,通过定罪量刑对非正常上访行为进行震慑,从而达到刑法一般预防和特殊预防的效果。在裁判文书网上检索信访理由,刑事案由的刑事案件,共查找到157个非正常上访案件样本,其时间跨度为2019年4月19日到2019年10月31日。从样本情况来看,司法实践中对非正常上访行为适用最多的是寻衅滋事罪、敲诈勒索罪和扰乱国家机关工作秩序罪。从量刑情况来看,多数案件适用了有期徒刑,管制拘役适用量极小。样本情况同时反映了一些问题。一是敲诈勒索罪和扰乱国家机关工作秩序罪缺乏司法解释,适用范围不明确。二是对于要挟政府获取财物行为。实践中判决存在争议。三是从总体数据来看,对非正常上访行为量刑偏重,且不同种刑罚适用不均衡。为了进一步规范非正常上访的定罪量刑,避免上述问题,首先应当合理解释争议罪名,梳理其犯罪构成。其次是注重刑罚的轻缓化和规范化,合理适用量刑情节,提高缓刑和单处罚金的适用率。考虑到信访是一项整体工作,解决非正常上访问题,应当结合刑法之外的多个方面采取措施。首先是强化信访制度本身的问题化解机制。通过树立法治思路、坚持问题导向、改良考核制度挖掘信访制度本身在应对非正常上访案件时的潜力。其次是进一步发挥行政法的规制作用。创新批评和教育的手段,提高工作效果。同时,改变以往只重视训诫而忽视警告的做法,加大对警告罚的适用。最后,应当积极树立谦抑主义的刑罚理念。落实宽严相济的刑事政策,促进司法公正。