自由与秩序是人类历史的永恒主题。改革开放以来,随着我国各项改革的不断深入,人民的生活水平日益提高,但仍有相当一部分人生活在贫困线以下。由于经济发展的不平衡和社会福利系统的不健全,其中的部分人不得不走上流浪乞讨的道路。承认乞讨自由,允许这部分人通过乞讨维持自身的生存是社会公正的体现。然而,随着城市乞讨大军的日益膨胀,尤其是在乞讨走向职业化的今天,乞讨有表演性、攻击性、团伙化的发展趋势,对公共安全和社会秩序构成了一定的威胁。当乞讨自由在一个理性的社会中不能被容忍时,法律的规制就是必要的。因此,如何通过法律规范和控制乞讨行为,实现乞讨者个人自由与社会公共秩序的平衡,是城市治理中面临的重要问题,也是本文所要探讨的重点所在。本文共有五部分。第一部分,笔者概述了乞讨行为的内涵。乞讨与流浪似乎是一对孪生兄弟,立法上常将二者放在一起进行规制。在现实生活中流浪者多沿街乞讨、乞讨者多客走他乡。因此,本文的讨论对象为流浪乞讨者。由于行为是人出自内心的自由选择,故本文所探讨的乞讨行为应该排除那些被拐骗、受胁迫而为的乞讨。第二部分,笔者勾画了我国乞讨行为的历史发展和现状。从最初的依靠乞讨自救到今天的以乞讨为职业,乞讨的手段不断翻新、恶性乞讨严重影响社会秩序,甚至在我国甘肃省某县出现了“乞丐乡”的现象,全乡出动一起到城市“淘金”。笔者从历史、社会、文化、法律政策、家庭、人性等几个方面分析了流浪乞讨现象存在的原因。第三部分,笔者介绍了西方国家对乞讨行为规制的历史沿革。简述了西方国家法律对乞讨行为限制的主要内容,并重点介绍了英美两国对流浪乞讨者以及乞讨行为规制的历史沿革。第四部分,笔者探讨了乞讨行为的法律性质。从权利的定义和构造上进行分析,很难将乞讨作为一项法律权利。乞讨更符合人类自由的特点,这种自由并不是随心所欲的不受约束的,而是一种受一定社会规则制约的理性自由。第五部分,笔者描述了平衡乞讨自由和社会秩序的法律定位。自由的实现离不开社会秩序,而秩序的形成又依赖于一定的社会规则,在现代社会中这种规则体现为法律。法律既保障个体自由,又要在一定条件下限制个体自由。那么,法律对乞讨自由限制的正当性何在?如何把握对乞讨自由限制的度?对乞讨自由采取何种规制模式才能解决个人乞讨自由与社会公共秩序之间的价值冲突?这是本文所要探讨的核心问题。乞讨是带有社会性根源的问题,法律的功效是有限度的,政府在运用法律进行规制的同时还必须致力于从根源上解决问题,一方面,要大力发展经济,建立完善的社会保障体系,消除贫困,让全体人民共享改革开放和社会发展的成果;另一方面,要加强社会主义核心价值体系建设,用社会主义荣辱观引领社会风尚,引导和教育那些靠乞讨牟利的人树立以辛勤劳动为荣,以好逸恶劳为耻的观念。