近年来,全国各省按照中央对省分税制财政体制的要求,在省以下范围内相应实行了省对各地的分税制财政体制。从这几年的运行情况看,新的地方财政体制有效地促进了各地区产业结构调整和资源优化配置,但也暴露出一些与社会主义市场经济不相适应的问题,突出表现在当前普遍存在的县乡财政困难以及地区间差距不断扩大等诸多方面。 分析存在这些问题的原因,从体制设计角度来看,主要体现在两个方面: 其一,全国财政体制缺乏一体的规范性和具有法律保障的稳定性。一是中央不就全国各级体制进行通盘谋划,而是只作中央与地方两级划分,将地方各级财政体制的确定权层层下放,结果是省以下财政体制在各省区之间形形色色,千差万别,致使整个国家的地方财政体制极不规范,横向之间很难作财政状况的准确比较;二是财政体制多以政府通知或文件形式做出,最多只具有行政法规的效力,因而财政体制缺乏稳定性(建国55年中,财政体制大大小小的变动多达25次以上),而地方财政体制调整更是缺乏法律保障,其调整次数更多,小的调整更为频繁,从而导致地方政府行为短期化和重大负面效应。 其二,全国财政体制缺乏逻辑的一贯性和系统的整体性。分税制财政体制是由一系列相关子系统有序的联系构成了规律性逻辑结构。与传统的以财政收支权限划分论财政体制的思路不一样,它是以政府职能界定为基础,以政府间职责划分作为逻辑起点,从而以政府间职责划分作为界定支出责任的直接前提,进而以支出责任的划分为依据研究收入划分,以收支划分之间出现的财力缺口为基本依据讨论政府间转移支付体制,由此形成了囊括整个政府职能履行即公共产品提供中有关各级政府责任与权力划分规则,内在逻辑严密的财政体制整体框架。我国地方财政体制,无论是80年代实行的分级包干制,还是90年代实行的分税制财政体制,都是在急于改进政府间的财力分配状况和克服财政困难,调动地方积极性的指导思想下推出的,贯穿的是一条“放权让利”和“减少改革阻力以便为今后建立规范的财政体制创造条件”的思路,并没有立即去解决比较棘手的政府职能如何界定,以及如何在各级政府间划分事权和支出责任这些逻辑前提条件,也缺乏对构成财政体制的子系统整体配套的要求。 正是由于在包括地方财政体制在内的整个财政体制设计中存在的缺乏逻辑的一贯性和系统的整体性,缺乏一体的规范性和具有法律保障的稳定性等几大缺陷,政府间相互转移负担的博弈行为不可避免,从而形成了“下压型”与“倒逼型”并存的地方财政体制,极大地影响了政府职能的履行和公共产品提供的效率,并由于越往基层越缺少讨价还价权,财权越往上集中,事权和支出责任也越被“下压”到基层财政负担。从而形成普遍的县乡财政困难。 下一步地方财政体制改革方向不应是对原体制的修修补补,而是在理论创新的基础上对现行体制进行系统地调整,各个方面配套改革,整体推进。应按照财政体制的内在逻辑结构,着重于政府职能的界定及其事权和支出责任在各级政府之间的划分,着重于收入划