当前我国经济增长迅猛,现有可供建设的城镇土地已经无法满足发展的需求,而乡村拥有丰富的土地资源,过去由于政策限制,无法开发利用。近些年,一方面为了满足日益增长的土地需求,另一方面为了促进乡村振兴,在强调耕地保护的前提下,我国逐步开放乡村土地市场,尝试集体经营性建设用地使用权进入市场参与流转。2020年,《土地管理法》修正案正式生效,标志着从法律层面确定了其合法性。对于流转的范围,集体经营性建设用地应该只包含符合规划的集体所有的经营性性质的建设用地,并不包含宅基地。其使用权性质为民事性质上的用益物权,不排除法律和政策对其进行特殊限制或赋予特殊权利内容。同时使用权流转分为初次流转和二次流转,本文主要探讨使用权的初次流转制度。《土地管理法》对初次流转方式规定的是“出让、出租”,而在试点地区多采用“出让、租赁和入股”。“租赁”和“出租”的区别在于出租人主体性质,一个是土地所有人,一个是土地使用权人。如果对“出让”广义理解,既可给付现金,也可授予股权,那么“入股”可以理解成“出让”的一种形式。虽然说使用权流转已迈入全国推广阶段,但其制度还未完全搭建,仍有许多地方需要完善。在此之前,中央政府曾选中多个地区,开展试点实验,积累了很多经验。从初次流转的实施主体、范围、程序和收益分配四个角度收集试点地区资料,可以发现存在以下问题:第一,流转实施主体不明确,试点地区实施主体各不相同的,且种类多,并没有规定顺位排序,造成了各个权利机构的混乱;第二,流转范围受限,仅允许“圈外”的“存量用地”参与流转,而严格符合该规划的土地数量少,无法满足交易的需求;第三,流转程序不规范,流转申请阶段少部分地区没有进行民主表决。部门审查环节,审查部门各不相同且缺少申诉环节。最后的土地登记阶段,部分地区不做强制性要求;第四,收益分配机制不健全,政府的收益分配主体地位有待商榷,政府收取土地增值收益调节金的依据和比例差异较大,集体内部成员间的分配方式千差万别,集体自留比例不等,还有的地区要求全部归集体所有,再投资收益进行分配。试点地区存在的问题,可以为当前使用权初次流转制度的完善提供借鉴。首先,我们应明确实施主体,优先以集体经济组织作为实施主体。如果不存在,可以以资产管理公司类法人组织,同时这些组织必须获得授权,在成立之时,应明确代理范围、义务和费用。其次,扩大流转范围,“增量用地”也可以纳入流转范围,同时对于城市建设用地范围内的土地可以柔性纳入客体范围。接着,优化流转程序,流转申请环节必须有民主表决程序。规范资格审查的部门,审核步骤不应繁琐,增加处理审查申诉和接受举报监督的窗口,强制要求土地登记。最后,完善收益分配制度,明确收益分配主体,为了提高政府积极性,完善公共基础设施和平衡集体间的收益,促进整个地区的发展,政府可以参与收益分配。政府收取的调节金,应考量地块实际情况,以增值收益为计算依据征收,征收比例分级分类。对于集体内部收益,提倡集体委托专业公司对资产进行有效管理,以获得持续性收益,但剩余收益中应当留有一部分收益用于农民个体直接分配,以充分调动他们的积极性。