媒体与政治的关系,由来已久。从公共政策的角度研究媒体与政治的作用与反作用,一方面是因为,公共政策作为“治理手段”在国家政治生活中的地位日益凸显；另一方面是因为,“新闻执政”已然成为“媒介化社会”的主流话语。在信息技术高度发达的当代社会,大众媒介不但能够传递公共政策信息,还以其特有的“建构现实”功能对公共政策系统的运行发挥着重要的、有时甚至是决定性的影响。本文从政策学、传播学“两个维度”,研究了大众传媒在政府完善决策机制、提高决策水平、推进民主与科学决策、增强政策效能方面的作用,提出构建良好的政府、媒体、公众关系的设想和途径。现代社会公共问题的大量性,与政府掌握的公共资源和具有的政策能力的有限性之间的矛盾,客观上要求大众传媒承担起重要的政治与行政功能,特别是在政策制定过程中发挥建设性作用。随着社会转型、利益分化,以及公众利益诉求的回归和增强,政策环境和媒体生态环境发生了重大而深刻的变化,媒体已经成为推动政策系统改进和政策质量提高、维系利益分配恰当性和有效性的重要社会机制。充分发挥媒体在利益表达渠道与利益平衡机制方面的政治功能,准确传达不同阶层的声音,及时协调各方利益,促进政策制定的民主化与科学化,不仅必要而且可能。本文主要采取规范方法和系统分析方法,运用议程设置理论、媒介框架理论、“沉默的螺旋”理论、知识沟理论、协商民主理论、公共领域理论等探讨大众传媒在政策活动中的作用。具体方法以案例分析法为主。在行文中提及的有代表性的案例较多,鉴于篇幅问题,在具体论证中仅选取了三则,即“1953—1957年之间的新华社”、“圆明园防渗工程”和“厦门PX事件”作细致剖析,以期能对相应观点给予佐证,同时有所深化。全文由引言、五章正文及结语构成,约16万字。引言部分着重介绍了研究缘起、研究现状、理论价值及现实意义、主要理论及研究方法,以及其他需要说明的问题等。第一章,公共性视野下的大众传媒与公共政策。主要介绍本文的研究视角。认为正是因为公共政策及大众传媒都具有公共性这一本质属性,决定了二者相互影响、相互制约的关联性。公共性是研究政策制定中媒体功效的逻辑起点和终极目的。集中表现为：新闻政策对大众传媒的规范,即作为公共政策系统和新闻管理体系的重要组成部分,新闻政策职能的确立和发挥,在“传媒社会”有着至关重要的作用；大众传媒对公共政策的影响,即作为连接政府与社会的重要桥梁和中介,扩大公众对公共政策制定的参与程度,使分散的公众更便于集中公开表达自己的诉求,增强公共政策的科学性,提高公共政策的民主性,实现公共政策的程序正义,保障公共政策中的公民话语权等。第二章,社会变迁中的媒体功效。主要论述媒体功效的时空背景。我国媒体在政策过程中作用的发挥及其大小,在很大程度上取决于党和政府特别是党对媒体属性与功能的认识,取决于党和政府特别是党制定的一系列新闻政策与法规。本章分四节展开。第一节,媒体变迁中的政策话语流变,以改革开放为界,分为两大时期,回顾我国新闻媒介在政策制定中发挥作用的情况,并以“1953—1957年之间的新华社”为例,佐证媒体担当政策“宣传工具”的同时,在把社会问题转化为政策问题,并提上政策议程起到了重要作用。第二节,从国家与社会关系的变化,以及社会结构的变迁两个方面论述社会转型对传媒的影响。第三节,从经济全球化与政治民主化背景下政策的治理特征、政策对象主体意识的回归与增强、政策问题的复杂化与难缠性质等角度,分析了改革开放以来,政策传播环境的深刻变化。第四节,关注了媒体生态环境的变化。第三章,大众媒体与政策制定。主要探讨了大众传媒在公共政策制定领域发挥的具体作用,并提供了传播学的理论支撑。指出,在政策制定的所有环节,大众传媒均发挥了不可或缺的作用,主要表现在议程创建阶段的发现问题及利益表达,以及方案规划阶段的智识提供等。本章在探讨政策议程及其建立途径,以及作为协商民主讨论“平台”的基础上,从政策问题的认定和“不决定”两个方面,探讨大众传媒发挥作用的机理。最后,以“圆明园防渗工程”为例,剖析了媒体介入公共政策制定环节的的途径、方式和力度。第四章,新媒体环境中的政策制定。首先,探讨了新媒体环境对公共政策制定的机遇与挑战。认为与传统媒体相比,新媒体具有即时性、开放性、个性化、分众性、信息的海量性、低成本全球传播、检索便捷、融合性等特点,其本质特征是技术上的数字化、传播上的互动性及内容上的海量与易检性。现代信息网络技术的发展,改变了传媒生态图景,也改变了作为政策制定重要影响因素的公共领域。网络媒体和传统媒体的关键区别在于“信源的扩张”,这里的信源是“参与主体”,扩张是“参与程度”。由于无与伦比的传播特性,无论是政策参与的深度还是广度,互联网对当前现实社会的影响更大更深。由此改变了传统公共政策的决策模式,使政府决策呈现出从经验决策到民主科学决策、从精英决策向大众与平民参与决策的转变之势。其次,为更好地研究新媒体环境下,政策制定的路径发生的变化及影响因素,同时更为详尽地阐释政策领域“制定”与“非制定”过程中的媒体责任,本章第三节对厦门“PX事件”与成都“PX事件”进行了比较研究,特别是注意到了公共知识分子,借助媒体“平台”发出自己的“声音”,构建公共议程、作用政治生活的新现象。第五章,构建良性互动的政府、媒体、公众关系。主要探讨了导致大众传媒在公共政策制定过程中发挥作用的应然状态与实然状态差距的原因,并提出了构建政府、媒体、公众关系新模式的设想和着力点。由于受政府与市场双重制约,加之大量民众欠缺媒介素养和公共决策参与意识,媒体在政策制定领域发挥作用受到局限。本章从利益表达中的媒体限度入手,分析了传媒公共性缺失的原因。更重要的是认为,建立大众传媒与政策议程的良性互动关系,有着异乎寻常的现实意义。应在社会主义法制框架内,从大众传媒、政府、公众三个主体切入,多管齐下、整体推进：大众传媒要提高公信力,增强议题设置功能；政府要创新监管方式,营造宽松的传媒发展环境；公众要提高素质,增强对社会生活的影响力。当务之急是尽快出台《新闻法》,规范三者的权利和义务。结语,主要是展望公共成员关系重构的实践：公共新闻。本文认为,公共新闻是对传统观念的革新与颠覆,对媒体、政府、公众三者之间关系的重新定位。“大众”强调受者的无意识状态,“受众”强调受者的被动状态,“公众”强调传者与受者的对话状态。大众—受众—公众是“以人为本”的回归,更多体现了公众作为社会主体的属性。中国公共新闻时代的到来,有现实基础,也面临严峻挑战。从一定意义上说,公共新闻丰富了公共领域的内涵,更有利于和谐公共空间的构建。公共新闻运动带给人们更多憧憬与期盼,中国“公共新闻”的建构应有自己的鲜明特色。我们距离理想的公共领域的距离越来越近。