经过20多年的转轨——经济增长和经济管理模式的“两个转变”之后，中国正在进入一个更为深刻的社会变革时期。毫无疑问，这种转轨给中国人民带来了巨大的物质福利。然而同样不能忽视的是，转轨也引发了一系列新的压力。近年来显得非常突出的一个现象，就是“三农”（农村、农业、农民）问题的尖锐化和以此为背景而凸现的县乡基层财政困难问题。尤其是贫困地区，由于其财源基础薄弱，基层财政更加困难。现阶段县乡财政困难到了什么地步？产生的原因有哪些？如何治理县乡财政困难？温铁军、林毅夫、胡鞍钢、贾康、李昌平等学者已经从制度、经济、社会、文化、国情、自然条件等方面做过深入的理论与实践上的分析，提出了一些很有见地的看法，在此不再赘述。但就贫困地区而言，其财政困难有其自身的特色，且在这一方面，一直没有找到很好的解决方法，而这正是本文的选题目的所在。论文分为四章，第一章是贫困地区县乡财政状况综述，探讨了县乡财政的层次性划分，并侧重对其中的贫困地区县乡财政特点与状况进行了分析，指出和其他地区相比，贫困地区的县乡财政更加困难。第二章是对贫困地区县乡财政困难的实证分析。选择了国家级贫困县—四川省通江县和该县的文峰乡进行典型分析，指出其财政困难主要表现在财政支出困难、债务沉重且高利贷比例高等方面。并强调了，由于种种原因，现阶段该地区的财政困难还有进一步增大的趋势。分析了由于财政困难，造成基层干部一天忙于“抓收入”，无暇顾及本职工作，县乡政府的职能弱化；由于财政困难，拖欠干部工资情况严重，且基层干部的工作难度大，待遇差，因此干部队伍并不是很稳定；由于财政困难的向下转嫁，造成干群关系紧张，农民的抵抗情绪严重，而且当地农民的收入结构单一，生活比较贫困，这些都给当地的社会稳定带来了隐患；由于财政困难，县乡只能保“吃饭”，甚至靠“讨饭”度日，无力于地方的公共设施建设，无力于提供相应的公共产品，严重制约着当地的社会、经济发展；由于财政困难，所以政<WP=3>府的债主特别多，登门要账的并不少见，文峰乡甚至还出现过乡政府交不起电费而被电力公司停电的情况，可以这么说，贫困地区的县乡政府现阶段运转已经相当困难；由于财政困难，所以贫困地区根本无财力弥补税费改革带来的新增“支出缺口”，这也势必影响农村税费改革的顺利实施。并明确指出：从整体上看，贫困地区县乡财政困难已经是一个影响全局的问题，这个问题解决不好，势必影响“西部大开发”；影响社会稳定；影响“共同富裕”；同时也影响“十六大”提出的全面建设小康社会目标的实现。因此，我国贫困地区县乡财政困难已经到了非解决不可的地步。第三章对贫困地区县乡财政困难产生的原因着重从几个方面进行了分析。一是由于经济发展程度低，自然资源禀赋差，地处偏远，以及社会、历史、传统、民族等因素造成其经济落后，发展缓慢，产业结构单一，且以传统农业为主，造成财政收入增长存在困难。二是地区间经济发展差异逐步拉大，造成贫困地区大量的资本、劳动力资源外流，西部贫困地区逐渐成为“马太效应”的牺牲品，其财源后劲乏力。三是体制原因，指出以“分税制”为代表的财税体制，造成了财权的上移和事权的下移，基层财政处于财政预算的最下级，承受着整个财政系统困难的转嫁。而由于我国现阶段政府层级过多，基层财政缺乏自己稳定的税源；支出标准决策权过度集中和规则紊乱并存，这也是“分税制”造成现阶段县乡财政困难的原因之一。过渡期转移支付制度方法不科学，带有明显的基数法痕迹；政策不完善，均衡力度小，尚未形成规范的转移支付体系，特别是省以下政府间的转移支付并没有相应的标准，还缺乏横向转移支付制度；现阶段的激励机制也让各地苦乐不均。现行的不合理的行政管理制度、干部人事制度等都是影响基层财政困难的因素。四是现行的一些政策，如支农资金总量不大，且结构不合理；针对贫困地区的“扶贫”政策缺乏“造血”功能且无有效的监督机制；税费改革后进一步拉大了地方的财政支出缺口等，都是造成贫困地区<WP=4>县乡财政困难的原因所在。第四章是对如何治理贫困地区的县乡财政困难进行了针对性的研究探讨，指出：要解决此问题，首先就是要摘掉“贫困”的帽子，贫困地区应该从“城镇化”和“农业产业化”两个方面入手，实现产业结构升级。但一定要找准当地经济发展的切入点。同时也要注意，政府在这里面起到的只是一个提供有益信息、政策平台的作用，而不是要政府亲自参与地方经济活动，这就需要正确处理政府与市场的关系，树立“公共财政”思想。其次体制上要建立公共财政框架，根据“财权和事权对等”的原则，合理划分中央和地方以及地方各级政府间的财权和事权。农村义务教育、基本医疗、农村基础设施、低保等公共产品的提供应该在中央。另外，针对实际，上级财政还可考虑对贫困地区的部分地方性公共产品进行一定的补贴。转移支付制度则应取消“以奖代补”等不科学的方法，逐步由“基数法”过渡到“因素法”，照顾贫困地区的实际，可将反映贫困程度的一些指标作为“因素法”的因素之一，?