行政权是行政活动的渊源,有行政活动就必定要有行政权。行政执法活动的形式和手段复杂多样,对其背后的行政执法权力控制是行政法学界长期研究的难题。传统的行政权力控制法理秉持着“以权力制约权力”的理念。在我国,由于历史、文化等多方面的原因,权力理念在行政法中一直居主导地位,导致我国行政法历来重视权力和强制,从而日渐表现出其与现代民主、公共行政以及人权保障理念的不相适应。然而,源于民法的注重权利的契约理念及由此展开的具体规范,则与权力理念形成鲜明的对照。它蕴含着人格独立、平等、自由意志、诚信与合作、义务与责任等现代人文精神,符合人们的利益追求和精神追求,也恰好与现代公共行政之民主行政、参与行政和公开行政的发展方向相一致。如果能在行政执法权力的配置与运行过程中,加强民法的应用,以民法之长弥补行政法之短,会使行政执法规则体系更加完善,控权的手段趋于丰富、过程趋于民主、目的也更易实现。因此,研究民法因子在行政执法权力控制过程中的应用,探讨和论证行政体制中引入民法理念以及民事规范的正当性和有益性,不仅是在行政法理念方面的理论探索,而且也更适应现代行政和行政法的发展要求。理解本文论题的含义,需要明确“行政执法”、“行政执法权”、“民法”、“民法因子”等概念的内涵。一般狭义的“行政执法”,是区别于行政立法和行政司法的行政处理行为,包括行政许可、行政处罚、行政确认等行为。“行政执法权”,即指行政主体在行政执法过程中享有的权力,在本文中即限定为一般狭义行政执法过程中行政主体所享有的权力。“民法”包括实质意义上的民法和形式意义上的民法。本文所要讨论的民法,是指广义的实质意义上的民法,包括了商法。“民法因子”,是指民法的组成部分,除规则与原则外,本文广泛地将民法理念或精神等民法的其他组成部分也纳入考虑。本文着眼于行政执法领域的权力运行,利用学科交叉法、理论分析法、实证分析法等研究方法探索民法在行政执法权力控制中的作用因子与作用方式。本文的主体结构主要分为问题理论分析——实证案例分析——路径完善三大部分。首先通过民法因子在行政执法过程中适用的理论分析,包括指出两法之间的三大共通性以及两法自身在控权问题上的优劣来初步论述问题可行性。紧接着,对我国目前实践中已经发生的民法适用现状进行分析和整理,发现主要民法因子的具体形态与其作用的主要方式,以及问题所在。最后,针对实践中存在的问题,提出解决路径。首先,民法因子制约行政执法权有其理论基础与独特的优势。第一,两法在作用、价值追求、构成要素等方面均具有共通性。第二,传统的公法控权手段尚存在不全面性:传统公法对权力规制的手段趋于固化;同时,现行行政法规则也不甚完善。第三,民法在制约行政执法权的过程中具有不少优点。一方面,民法的契约理念符合现代人文精神,据其展开的具体规范能够有力地抵御公权力不正当进入和干预市民社会;另一方面,民法自然产生于市民社会,调整范围极为广泛,规范更加全面而系统。因此,在行政执法权力的配置与运行过程中,加强民法理念的渗透以及具体民事规范的应用,以民法因子之长弥补行政权之短,实为必要。其次,民法规则、原则、理念目前正在行政执法领域发挥控权作用。民法规则在行政执法中的适用分为直接适用和补充适用。直接适用是指根据行政法律规则的规定直接适用民法(法理学称“准用性规则”),包括有关于行政相对人或相关人民事责任的准用性规则、有关于当事人之间民事纠纷救济的准用性规则和确认民事权利之程序性规范的准用性规则。补充适用是指当行政法律规范缺位时由民法进行补充的情形,包括简单的补充适用、因行政法规定模糊而产生的补充适用以及因实体法律关系确认的需要而适用民法规则。民法原则在行政执法中的适用主要路径是:先由司法审判判决民法的可参照适用性,再检讨行政执法中应当自觉适用民法规则。实践中民法的诚信原则、不当得利原则等都曾被参照适用或参与解释说理。民法理念在行政执法制度设计中的渗透,以契约精神为首。它强调意思自治、诚实信用等理念。行政合同与行政指导制度是契约精神发挥作用的典型执法活动。从民法规则、原则和理念现有的作用形态,我们可以发现民法因子在行政执法控权过程中作用的特殊性,包括限制行政权力范围的方式、制约行政权力滥用的方式以及发挥作用的相对隐性特质。同时,民法因子要实现对行政执法权的制约仍然存在困境。第一,传统公法文化的影响造成执法主体民法意识缺失。历史上公法在我国一直占据上风,且我国传统政治文化环境强调权力的实现,这造成了执法主体民法意识缺失。第二,行政执法规则与民法衔接制度缺失。目前我国不存在专门为行政执法规则与民法的衔接而设计的制度规则。两法之间的衔接与作用的协同发挥基本是通过民法理念参与顶层制度设计、零散的准用性条文以及司法审判案例指导来进行,但三者不能使得民法因子充分发挥协助制约行政执法权的作用。民法与行政法的共通性、互补性,以及民法因子作用于行政执法权控制过程的现实,都体现了民法因子可以作为一个工具,来制约行政执法权力。要加强民法在我国行政执法领域的控权作用,首先,行政执法主体对民法因子必须依法适用、补充适用并且有序适用;其次,可以从以下途径进行完善:第一,破除行政执法控权制度固化的藩篱。我国可以借鉴德国、法国等国家的经验,在行政法规则中设置两法衔接的原则性条款;同时,建立行政执法之民法适用案例指导制度。出于司法审判与行政执法中本质逻辑的类同,以及理念的共通,在行政执法领域或许可以引入案例指导制度作为一种创新实践。由于民法在行政执法控权过程中的适用具有特殊性,且行政执法人员民法意识不足,若要加强民法适用,以补充行政执法中的不足,在建立权威、公开、效力统一的行政执法案例指导制度的同时,应特别关注补充适用民法的行政执法指导性案例。第二,克服民法理念作用表象化的困境。从简单的行政合同与行政指导作用看来,民法理念虽已融于行政执法制度,但由于制度的不完善和执法主体自身原因,其作用的发挥浮于表面。以行政合同与平等理念的融合、行政指导制度与诚信理念的融合为例,民法理念可尝试与现有制度进行“二次”融合。同时,国家应促进执法人员提高民法意识和能力、加强各级政府法制机构的作用;执法人员自觉培养民法意识、转变执法者的观念、树立权利本位的执法意识,从而共同构筑行政执法中的民法环境。