近代棚户问题是中国城市现代转型衍生的社会病态,在工弱商强的城市化模式推动下,源源不断的离村农民涌入城市,沦为棚户这一城市的边际人。南京作为国民政府的首善之区,棚户问题尤为严重。早在1898年下关开埠通商后,南京便出现了最早的棚户区。1928年,国民政府奠都后,棚户区的规模随着人口的急遽增长而不断扩大,最高时期棚户人口几占全市人口的五分之一,南京的大街小巷、城里城外皆充斥着破陋不堪的棚屋。南京棚户问题的形成,表面上是由人口膨胀、地政改革不力而导致的“房荒”结果,但从根源来说实则是南京近代人口城市化嬗变的特殊产物。背井离乡的棚户身无长物,缺乏谋生的知识技能,他们只能依靠自己的一身蛮力,从事城市社会中最低贱的职业。尽管他们耗尽了体力,收入却十分的微薄。他们的生活状况实在令人堪忧,衣食住行无不反映了他们的贫困。但作为近代城市化的主要参与者,棚户经历了由乡村社会到城市社会、由传统文化到现代文明的渐变,他们既是在城市生活、谋生的乡下人,也是背井离乡、受到现代性熏陶的新一代城市人,在他们身上呈现出传统与现代并存、礼俗与法理同在的特征,他们成了不折不扣的“边际人”。无处不在的棚屋,不但有碍市容观瞻、消防卫生,更直接关系到国民政府的治理能力与政治权威。南京的棚户区改造过程凸显了渐进性、制度性与救济性的特征。但其改造的实质是国民政府、南京市政当局对首都城市空间结构的调整与秩序的重整,表面上为了维护首都的观瞻,而深层的政治内涵则在于强化国民政府与市政当局的统治权威,通过层级分明的空间秩序与住宅隔离,为全国各市的城市管理与政治统治树立标杆。国民政府的政治权威性决定了其公共政策是政治系统的产出,政策过程本质上是一个政治过程。尽管南京市政当局在改造过程中对棚户施以不同程度的救济,甚至力图建构棚户自助合作、劳动自救的渐进式救济模式,但在国民政府与市政当局没有提供完备的就业体系、住宅设施时,企图以强制的行政力量将全市棚户置于层级分明的空间结构之中,这必然会在棚户的空间自卫中宣告失败。南京的棚户区改造反映了国民政府与市政当局在施政过程中的价值倾向与利益选择,也反映了中国城市在现代转型中的曲折历程。