我国自古以来都是自然灾害频发的国家,据统计数据,每年自然灾害直接损失平均都多达2000多亿元,而2008年南方雪灾、汶川地震、玉树地震等重大自然灾害发生后,学者才开始将研究重心逐渐放在财政救灾方面,尤其是关注财政救灾资金。而本文主要研究对象是中央政府与地方政府财政救灾关系,国外对自然灾害应对研究较早,国外文献显示,在财政救灾中中央政府与地方政府间关系研究中,中央政府一方面逐渐的变被动为主动,更积极地应对灾害,另一方面又担心过多的作为所导致的地方政府不作为所带来的损失的加剧,故多是研究约束地方政府机制等较为具体的问题。而通过对我国现有研究文献综述发现,国内关于应急财政资金的研究比较薄弱,已有的应急财政资金的研究大多集中在理论层面上,很少涉及到实证层面,而涉及中央政府与地方政府财政救灾关系的更是寥寥无几。本文作者参与的国家社科基金一“加强我国应急体系建设的资金保障问题研究”课题组对中央政府与地方政府财政救灾关系进行了较全面的初步研究,前期成果主要有：财政资金是救灾资金主要来源之一,而中央政府更是救灾主力,财政救灾资金主要是投向于应急救灾与灾后恢复重建阶段,而并未重视灾前防治。银行信贷资金、捐赠资金等资金参与度不高,财政资金压力较大。原因可归结于预备费不足、中央政府与地方政府间事权、财权不匹配且缺乏财政分担与激励机制等。解决以上问题的主要思路为合理配置政府间的事权与财权,设计合理可行的财政分担与激励机制,提取预备费保证救灾需要,加强其他社会资金的救灾效用,并完善救灾管理体系等。本文研究对象为中央与地方政府间财政救灾关系,主要从以下两个方面着手：一是中央政府与地方政府之间救灾事权如何明晰；二是应急管理财力配置合理化研究,尤其是政府间的激励相容政策的研究。自然灾害救助属性为交叉型事权,在支出责任方面,制度层面认为地方应以自救为主,中央补助为辅。也有相关规定更加明确指出,只有救灾所需支出超出地方政府的财政能力时,才向上级政府申请救灾补助。因此,从制度上讲,自然灾害救助的事权与财权是统一的,即都归属地方政府。尽管有以上制度性的规定,但现实情况是,救灾事权在中央与地方政府之间纠葛不清,财政责任更多在中央政府。近年汶川地震、玉树地震等几次重大自然灾害救灾即是有力的证明。如2010年青海玉树地震,中央财政在抗震救灾中发挥了主要作用,抗震救灾资金投入占当年抗震救灾财政资金的77.88%,地方财政资金仅占到22.12%。可见,每次重大灾害都是中央财政率先身赴急难,通过紧急调拨款项、出台税费减免政策、动员社会救助力量等方式方法“救火”,而地方财政资金往往成为辅助。中央财政成了名副其实的“出资者”,这与制度安排截然相反。各级政府均希望通过改进制度安排进行完善,如今中央政府与地方政府间财政救灾关系凸显的问题主要有：一是救灾常规性投入不足且严重失衡；另外,中央转移支付成为地方政府财政救灾的重要支持,地方政府在自然灾害救助方面严重依赖中央政府。二是应灾预备费不足。应对灾害,尤其是应对重大自然灾害,充分的财政资金准备会缓解资金需求压力。现有预算体制下,作为第二准备金的“预备费”是应对灾害的最主要的预备资金来源。但通过查阅《中国财政统计年鉴》之分省“一般预算收支总表”发现,并非所有地方政府按照法律设置预备费,甚至出现未提取的现象。例如2007年提取预备费的省市共4个,预备费合计8亿,2008年提取预备费的省市较多,共有11个,而预备费合计11.7亿,与上表显示的640亿的地方预备费相差悬殊。可见,各级政府预备金准备严重不足。三是财政救灾资金管理问题,主要涉及到中央财政救灾投入无计划性、使用具有一定随意性、资金开支范围、标准不够明确等。通过以上现状描述,可以看到,目前我国财政救灾资金投入失衡,政府间财政责任错位现象严重,中央政府的不计成本的投入与地方政府的“袖手旁观”呈现有趣的博弈困境,中央政府却无约束地方政府的“良策”,中央政府在财政救灾关系中陷入被动。出现上述现象与问题最根本的原因是未厘清中央政府与地方政府之间的事权、财权关系,结果导致角色错位、问题凸显,而自然灾害发生的偶然性与财政救灾支出的未知性则加剧了地方政府的“不作为”与中央政府的“过度作为”。导致自然灾害救助事权与财权的严重失衡的主要原因如下：首先,中央与地方政府间财政救灾交叉事权划分笼统；中国不同于美国等联邦制国家,其地方政府一般拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻版,中央与地方政府间存在很多交叉事权。在财政救灾领域,没有明确规定各级政府的职责和权力范围,从而难以判断其归属。由于中央与地方政府之间交叉事权与支出划分笼统,以至于很难制定细致的法律明确地方与中央双方的责任,以便更好的保护地方利益,如灾害发生后地方政府可获中央政府的一般救助方式,救助金额等。同时由于救灾本身所具有“命悬一线”的特质,导致中央政府在地方政府不主动承担救灾责任的情况下无法坐视不管。其次,财政救灾资金管理体系不完善；在现行财政体制下,地方政府特别是中西部的地方政府极度依赖中央财政,自身基本不提预备费,或尽量少提预备费,这使得在任何突发事件发生以后,地方政府无钱可拿。甚至出现地方政府即使有钱也还是等待中央政府出手的情况。此时中央政府鉴于事态紧急,社会影响极深,往往慨然赴难,继而形成支出责任错位现象。这种财权与事权失衡将会造成地方政府救灾行动迟缓等后果。究其原因,主要来自于四方面：一是灾情评估的不科学性导致财政救灾支出盲目过大；二是中央与地方之间缺乏针对自然灾害应急的财政责任分担机制导致财政救灾支出无计划性；三是中央政府与地方政府间财政救灾未建立激励相容的合作关系导致财政救灾支出的低效率；四是转移支付制度的不完善加剧政府间财政救灾矛盾。综上,我国应急财政资金管理中存在的种种问题,既与我国整个应急管理体系处于初创时期、经验不足有关,也与我国现行财政资金的分配、管理体制有关,更重要的原因则是政府与社会、中央政府与地方政府在突发公共事件处置上的事权与财权配置不恰当。快速应对突发事件,最大限度减少灾害损失的政府间财政关系应如何划分?应对突发事件的事权到底应是中央还是在地方,财政支出体系如何建立?本文对美国、日本等应急救灾方面发展较完善的国家进行研究发现共同点在于,一是灾害事权分级管理。小灾动用本级常规性的灾害准备金,由地方自行处置,只有在超出地方政府处置能力或财力时,方向上级政府请求支援,但对于大灾或巨灾,联邦政府和中央政府均全力支持,财力保障到位。二是建立灾害预备金,保证应急基本需求。美国、澳大利亚、日本、台湾在各级政府层级上都建立了灾害预备金,并每年严格按照法律规定提取预备金。提取预备金的标准虽不尽相同,但都是根据各国财力状况,对灾害的预测等各项指标得出的。三是财政救灾资金投向明确。一旦中央政府需要介入救灾,中央政府所拨付救灾资金的投向以及标准是善用财政救灾资金的前提。各个国家对此都作出了类似的明文规定,中央政府的财政救灾资金除了支持应急抢险以及家庭个人救助外,主要是用于基础设施、非盈利项目的恢复重建,如学校、医院等。四是在上级政府对于下级政府的财政援助上,建立了一套细致、复杂而有效的激励相容机制,从而可保证联邦政府以及各地方政府应对灾害的及时性和准确性,既而提高财政救灾资金的救灾使用效率。与联邦制国家不同,我国是单一制国家,地方政府仅仅是相对独立,加上事权、财权不匹配等历史遗留问题,政府间财政救灾关系是比较复杂的。相对明晰的事权划分以及相对充裕的财力准备才是让中央政府与地方政府责无旁贷的有力措施。因此,本文从防灾与减灾阶段、应急阶段、灾后重建阶段来具体界定中央政府与地方政府的事权与财权。在防灾与减灾阶段,灾害的发生几率以及损失计量都具有不确定性,各级政府需重视防灾与减灾,遵循“政府统一领导,部门分工负责,灾害分级管理”的基本原则,并将防灾和减灾支出纳入日常财政预算,并考虑各地实际情况基础上,按一定标准提取灾后预备金；中央政府还可对地方政府的如公共设施建设等防灾减灾事项进行一定的扶持。在应急阶段,地方政府一般都有主要责任,应充分发挥其主管能动性。中央政府对地方政府的资金支持,尽可能地采用激励与约束作用并存的形式,如以奖代补的形式。应急救灾事权主要涉及到基础设施的抢修、灾民临时救助等,一般原则是：中央政府与地方政府应对灾害进行分级管理,基础设施根据所属管辖由对应政府进行资金分摊。灾民临时救助等各项支出由中央政府视地方政府具体情况事先约定比例,应对区域性差异予以考虑。可参照近几次重大自然灾害中央政府与地方政府问的应急资金分摊。在灾后重建阶段,灾害重建资金量是巨大的,故中央政府应承担主要财政责任。同时,中央政府与地方政府的利益目标的不一致必然导致各自利益取向的不同,则会影响灾后重建的进度以及资金运用的效率性,故应设计出一种激励相容的机制,中央对政府与地方政府进行信用约束的同时,促使双方的利益取向趋同：即灾后重建资金评估准确性与申请资金量挂钩,为了规范地方政府申请资金协助行为,利用可获救助资金量奖惩措施促使地方政府据实申请,以提高救灾资金的评估准确性,提高资金使用效率。此外,还应在多渠道筹集救灾资金、完善救灾管理体系和政府间救灾事权划分法制化等方面下功夫,尽快促进我国财政救灾效率的提高。