中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾情已成为国情中的重要组成部分，给国民经济和社会生活造成了重大冲击，决策者和学术界须予以足够重视。　　政府是灾害救助中的重要主体，但在严峻的自然灾害面前政府的救助行为仍存在局限性。本文即基于汶川地震发生后中国政府的救援实践，分析现阶段政府在灾害救助中表现出的局限性和与之对应的基本解决思路。　　从政府管理体制、机制、法制层面来看政府灾害救助的局限性在于:　　1.在计划经济时代形成的中央政府包办的灾害救助管理体制，客观上存在着政府信息和其他应急资源不足、程序繁多、对地方政府授权和激励严重不足等缺陷，很多方面已不能适应现代市场经济和社会发展的要求。灾害管理职能部门的分割使得职能交叉和职能缺位并存，加之常设性的、拥有实权的应急组织协调机构的缺失，导致各职能部门往往各自为战，难以形成灾害救助的合力和实现整体效率的最大化。　　2.在紧急救援阶段，救援理念较为初级。救援没有完全做到以人为本，未能最大程度的保留和维护伤者生理功能。专业救援力量不足，特别是专业医疗救援队伍的实际数量不能满足灾民的需求。在灾后重建阶段，具有鲜明中国特色的对口支援机制存在隐忧:既损害了效率，也丧失了公平。　　3.灾害救助法律法规体系建设滞后，政府的响应所依据的大多是临时性的政策性文件而非更具强制性和稳定性的法律，存在随意性和不确定性。现行自然灾害有关的法律制度不完善，存在立法空白;且大都只是从原则上规范自然灾害管理中各方的行为，缺少对具体实施细则可操作性的规定;有的仅是由部门规章或规范性文件确立的，规范性不强，效力不高。　　从财政资金供给方式来看，其与自然灾害救助的不适应性导致了政府救灾的局限性:　　1.中国财政面临的灾害救助支付压力巨大。面对汶川大地震，我国政府做出了积极的应对，采取了多项财政举措，主要包括直接调拨资金与物资、建立震后恢复重建基金和对灾区持续性的财税优惠政策。这些举措中不乏权宜之计。　　2.政府财政的年度预算性和灾害的发生在时空上的不可预测性、不平衡性的矛盾，导致了财政在救灾方面极为被动。灾害救助款项来源缺乏系统性和稳定性，投入不足或无法有效保障的矛盾突出。　　3.财政的一些特别应急手段，包括提取预备费、发行国债、税收优惠、减少行政支出、地方政府间横向对口支援、临时调整年度预决算等，也存在诸多不足:缺乏规范性、科学性、稳定性和合法性。现有应急手段并不能保障灾害救助资金的来源。　　从政府救灾方式对市场机制和社会资源作用的抑制来看，政府灾害救助的局限性在于:　　1.政府对推进巨灾保险所需要的立法支持和财税支持都还未明确、规范厘定。巨灾保险所涉及的政府多个部门，包括国务院应急办、发改委、财政部门、国税总局、保监会之间的合作一直没有实质性进展。政府对灾害损失赔付的方式，在很大程度上抑制了人们的投保需求，对巨灾保险产生“挤出效应”，降低了社会对巨灾保险的需求欲望。灾害保险供给和需求双边的发展受限，使得地震损失尚无法通过保险业这一市场机制得到化解。　　2.政府对社会资源发动不足，甚至抑制社会力量作用的发挥。政府缺乏合适的组织、引导机制，使得公众自救的能力和动力双重缺失:公众危机意识薄弱，自救和他救能力低。政府多年来的灾害救助措施都是以国家无偿补助为主，导致部分灾民缺乏自救动力，等、靠、要的思想严重。社会组织发育的环境不良，所受行政干预过多。政府与大多数社会组织缺乏沟通，没有为NGO参与救灾提供足够的途径和激励。慈善事业处于欠发展状态:政府并未能推动构建成熟健康的慈善文化和合适的慈善引导机制，也尚未能构建完善的慈善捐赠和善款管理使用的监管制度，慈善法规不完善。　　本文认为提出政府突破灾害救助局限的思路前，有必要审视政府内部和政府以外主体的责任和权力划分，进而才有一一突破局限性的可能。因为，政府内部以及其他参与主体的权责划分是有效应对灾害的基础和保障。在权责明确的情况下，各级政府、各部门、各市场、社会力量得以协调和配合，进而形成灾害救助的整体合力，突破政府的局限。　　1.从政治、社会活动能力、经济角度来看，灾害救助都是政府的必然责任。中央政府作为灾害救助最高决策和管理中心，需要宏观地和全局性地组织、协调灾害救助工作，在特殊时期的适度集权是非常必要的。同时也必须对地方政府进行授权和激励，政府间纵向要权责明晰。　　2.政府在进行纵向权力划分的同时，各政府主要职能部门之间的权利和责任也要得到明确，更为重要的是在横向权责明晰的基础上沟通、协同，避免出现部门分割、各自为战的现象，形成灾害救助的整体合力。　　3.从理论依据和现实基础出发，政府只能承担有限的责任，更需要政府以外主体广泛地参与和协作，以弥补政府单方治理的不足。政府需要合理充分利用社会、市场资源，引导实现灾害救助参与主体的多元化，其中，政府的具体责任体现在:第一，推动立法，依法规范各主体行为;第二，对公众、社会组织和慈善事业的能力建设责任;第三，提供财税和其他政策支持，为不同主体的参与提供激励。　　在对政府在汶川地震救援实践中的局限性进行实证分析，以及对政府内部以及政府以外主体的权责进行规范分析后，文章提出了中国政府灾害救助发展的基本思路:建立健全有中国特色的自然灾害救助体系，以“以人为本、科学救援、政府主导、多方协同、开放务实、充分动员”为发展理念，构建顺畅的政府灾害救助管理体制、有效运转的机制、健全的法制，充分利用社会资源和市场资源，实现灾害救助的多方主体参与合作。