我国人口众多，耕地资源匮乏，人口与耕地的矛盾十分突出。改革开放以来，我国的经济和社会发展速度明显加快，工业化和城镇化水平显著提高。耕地急剧减少。耕地数量逐渐减少的同时，我国的耕地质量也在降低、耕地生态环境逐步恶化，耕地沙漠化、盐碱化问题日益突出。我国一直非常重视保护耕地工作，“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国一项长期的基本国策。我国的耕地保护工作在不同时期、不同地区的侧重点是不一样的。我国当时出台的“耕地总量动态平衡”政策就反映了这种转变。经过多年强制推广和实行，我国的“耕地总量动态平衡”工作执行的还是卓有成效的。在贯彻落实“耕地总量动态平衡”政策的过程中，各省、自治区、直辖市为实现本辖区内耕地的总量动态平衡，采取了很多有效的措施。如开展土地整理复垦、开发耕地后备资源、改造中低产田、进行市地整理等。但各种举措中，最引人注目的还是“异地指标调剂”的创新。在辖区内实行“异地指标调剂”、通过市县之间的指标调剂，实现省域范围内的“耕地总量动态平衡”的，主要是沿海经济发达省份。总量动态平衡”。但是这些沿海经济发达省份的耕地后备资源极其有限，省内“异地指标调剂”的潜力也非常有限，远不能满足建设和发展的需要。随着经济发展和城市化水平的提高，沿海经济发达地区各省域范围内可供调剂的指标越来越少，省域内“异地指标调剂”方法遇到了瓶颈，难以为继。因此，在民间和官方都表现出了强烈的突破异地指标调剂省域限制、实行跨省指标异地调剂的愿望。江苏省的土地资源在耕地和城市建设用地两种用途上相对于黑龙江都存在优势，但优势却存在着大小差异。