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地方政府在公共服务的生产与供给中有着明确的分工界定。生产与供给相分离意味着在公共服务供给中政府可以有多种制度安排。在社区卫生服务供给体系中,政府可以通过寻找市场主体和社会组织来进行服务的直接生产。在以往的社区卫生服务提供中,公立社区卫生服务机构作为服务的直接生产者与政府之间尽管也存在委托代理关系,但由于缺乏正式的契约约束,政府委托人的期望与行政代理人之间的行为往往存在严重的不一致。这也是现有公立医疗机构绩效低下的根源。改变这一弊病的措施有多种,托管则是其中重要的形式之一。在托管的尝试中,地方政府作为