作为一个发展中的人口大国,中国各阶层群众对公共品的需求一直十分旺盛,政府对于公共品的投资也长期保持高速度增长。就现阶段经济发展形势来看,所谓的“新型城镇化建设”在经济转型规划中被赋予重要地位,且其重点围绕着发展中小型城市、建设特大城市的目标进行。在这个过程当中,随着人口不断集中,公共品需求将出现几何式增长,无法解决公共品的有效、有质供给,人口的集中反而会对城市发展产生负面影响,甚至可能导致“城市病”①的出现,进而阻碍城镇化进程。按照传统的公共品理论,公共品及公共服务应该由政府财政购买。在唯GDP论成效的时代,一些见效慢、短期收益能力差的公共投资项目,如环境保护、文化教育等自然不合决策官员口味,对其投入往往较少。而即使政府和企业有意愿提供充足的公共产品和服务,但在传统理论背景下,仅靠政府财政来支撑公共项目投资,其力度也远远无法满足巨大的需求量。此外,在借助国有企业进行公共品生产时,由于市场结构单一、制度不完善等因素,对国有企业的支持力度过大、相对的约束效力不强,逐渐养成垄断企业或寡头,最终导致产品种类单一、功能创新升级缓慢的局面,效率损失严重。基于上述需求快速扩张而供给能力相对不足引发的供求矛盾,人们开始探索通过适当引入市场力量、刺激私人部门的“民间资本”参与公共项目投资以扩大供给的新型公共品生产方式,由此公私合作(Public-Private Partnership,PPP)模式应运而生。历史上第一笔正式的PPP项目合约于1982年在英国诞生,主要目的是为了缓解当时该国交通运输能力不足的情况,具体做法是由私人企业负责项目兴建,政府授予企业一段时期的特许经营权以收回成本、赚取利润,合约到期后企业再将经营权转交给政府公共管理部门。因此该模式也被称为BOT(Build-Operate-Transfer)模式。该项目当时取得了巨大成功,一定程度上满足了人们对交通运输服务的需求。但随着PPP模式的推广,其弊病也日益凸显。主要是由于PPP项目通常具备投资金额大、经营回报周期长、参与人众多等特征,导致缔约后不确定性风险增加,以致合约的不完全程度高,与传统项目相比更有可能发生再谈判。经济学原理表明,再谈判对项目效率及社会福利往往会带来一定程度的损害,从英法海底隧道项目、菲律宾国电项目等实例来看,再谈判的好坏甚至成为影响PPP项目成败的关键因素,一个糟糕的再谈判结果有可能会给合约双方乃至消费者群体带来巨大的损失,因此研究PPP项目再谈判过程中的影响因素并制定相应对策具有重要意义。从既有的研究成果来看,对PPP项目再谈判产生影响的因素很多,其中政府与企业的目标冲突是重要因素之一,而PPP项目中以监管为主的政府行为是政府目标的具体表现,因此研究政府的监管行为①在PPP项目再谈判中发挥的作用有助于探索PPP项目效率改进的新途径。但目前学者研究大多基于既定的政府偏好,并没有进一步探讨政府行为背后的制度动因,这几乎相当于假定了政府的行为具有事前的必然性,故分析结果也较为浅薄。本文以此为切入点,探讨了各类PPP模式及其变形,归纳并提取了不同PPP模式的共同属性和特征,结合委托-代理理论、不完全契约理论、产权理论、公共品理论等理论,假定政府作为多重委托代理关系的“中间协调人”以追求社会总福利,即企业收益和消费者收益之和最大化为目标,通过建立问责机制对政府行为的影响、政府行为对再谈判过程的影响这一传导机制,借助理论模型,考察了不同问责机制对PPP项目再谈判效率及其福利分配结果的影响。分析结果表明,再谈判的的确会对PPP项目效率及社会总福利造成负面影响,同时垂直问责和水平问责方式都存在一定的局限性,但有效率的垂直问责机制通常会使得消费者在社会总福利损失的过程中得到更多保护,而水平问责方式则令福利分配结果更侧重于私人企业。进一步的,本文认为完善政府监管体系、促进监管立体化,以及推进PPP项目管理方法科学化、规范化、法制化等方式,可以在一定程度上降低事后不确定性,有助于节约再谈判成本,从而改进PPP项目生产效率、提高社会福利。