土地使用权是我国土地生产要素实现市场配置的物权法途径。土地资源市场配置的基本要求是土地要素的可流动性，土地使用权的物权法建构就是要区分公益性与非公益性土地，允许在非公益性用途的土地所有权上设立可流转的土地使用权。城乡一体化进程、物权平等迫切需要集体建设用地使用权完成物权法建构，在非公益性用途的集体土地所有权上设立可流转的集体建设用地使用权，实现非出让方式设立的经营性集体建设用地使用权之转轨改造。随着城市化和工业化进程的加快，城乡一体化成为不可避免的发展趋势。需要从土地上解放出来的农民的数量和我国目前所能提供的就业岗位之间的矛盾、经济发展的不均衡、家庭稳定、子女教育等因素决定了我国城乡一体化必须走适合我国国情的农村城市化道路，其关键在于将农民从土地上解放出来，并解决其就业问题。我国目前的综合国力还很有限，政府不可能完全解决农民的就业问题，这就意味着农村城市化很大程度上必须依靠农村自主城市化。如何盘活农民手中的土地资产，为农村自主城市化提供土地生产要素和资金支持，是农村自主城市化必须解决的重要问题。中共中央十七届三中全会提出的集体建设用地与国有建设用地“同地同权”反映了农村自主城市化的必然要求，为集体建设用地制度改革指明了方向。自物权平等意义观之，集体建设用地使用权、国有建设用地使用权分别是在集体土地所有权和国有土地所有权上设立的用益物权，其用途都是在土地上建造建筑物，都要接受土地用途的公法管制，具有平等性，理应受到平等对待。作为物权平等原则的体现，“同地同权”理论是集体建设用地使用权物权法建构之理论基础。正确理解“同地同权”必须正确理解“同地”、“同权”。所谓同地，是指按照市场化运作，符合非身份性、有偿性、有期限性等市场化要求的建设用地。所谓同权，是指相同用途的土地，可以设定相同性质的权利，赋予相同的法律地位，实现相同的功能（具有相同的权能），接受同样的限制，适用同样的法律保护。基于“同地同权”理论，集体土地所有权、国有土地所有权均可以设立性质相同的建设用地使用权。在社会主义市场经济形成过程中，从《民法通则》至《物权法》，国有建设用地使用权完成了物权法建构，区分公益性与非公益性用途，在符合土地规划和土地用途管制的前提下，针对非公益性建设用地可设立去身份、有偿、有期限的建设用地使用权。集体建设用地使用权也应当完成物权法建构，然《物权法》止步于《土地管理法》的规定，并没有取得实质性突破。造成这种局面的最主要的原因在于，现行制度下的集体建设用地使用权制度是集体所有制在民法上的反映，农民与土地之间存在直接身份联系，从而使集体建设用地使用权缺乏可流转性。法律禁止集体土地所有权设立可流转的建设用地使用权，但是中央政策、地方立法、试点地区实践对可流转的集体建设用地使用权一直在进行探索，集体建设用地隐形入市对创设可流转的集体建设用地使用权也有一定的借鉴意义。中央政策宏观上提出了解决非农建设用地入市问题，谨慎地提出了创设可流转集体建设用地使用权问题，为集体建设用地使用权改革指明了方向；区分公益性与经营性建设用地，改革征收制度、限缩征收范围，强化登记制度等措施，有助于为集体建设用地使用权之物权化做好准备。地方立法和试点地区实践对集体建设用地使用权之设立主体、可用于设立可流转的集体建设用地使用权的集体土地、可使用集体建设用地之事项、决策程序等做了有益的探索。中央政策、地方立法、试点地区关于可流转集体建设用地使用权创设的实践探索取得了一定的进展，但并未取得实质性突破。可流转的集体建设用地使用权之设立是集体建设用地使用权流转的前提，是非出让方式设立的经营性集体建设用地使用权转轨改造的参考标准，集体建设用地制度改革的关键应是设立可流转的集体建设用地使用权。目前的实践探索一直在着力推进集体建设用地使用权之流转，但既未设计出符合农村实际的可流转集体建设用地使用权之创设路径，也没有完成非出让方式设立的经营性集体建设用地使用权之转轨改造。改革集体建设用地使用权，以“同地同权”为理论基础完成集体建设用地使用权之物权法建构面临着各种障碍：一是集体土地所有权与国有土地所有权事实上的不平等，二是现行集体建设用地制度所建立的农民与土地的直接身份联系，三是不合理的土地征收制度。完成集体建设用地使用权物权法建构，首先必须对集体土地所有权进行物权化改造，使其成为符合物权法要求的、可以对抗一切非法侵害（包括对抗政府用于非公共利益的征收）的私权利。在此基础之上，区分可流转集体建设用地使用权之设立与非出让方式设立的集体建设用地使用权之转轨改造分类规范、稳步推进。同时，还要完善土地规划和土地用途管制、土地征收、财政转移支付、社会保障等配套制度。集体土地所有权物权化改造是设立可流转的集体建设用地使用权的前提。这既需要从主体、客体角度按照私法之要求对集体土地所有权进行物权化改造，又需要改革不合理的土地征收制度、限缩土地征收范围，落实农民的土地自主开发权。完善集体土地所有权之主体，应当以《物权法》之规定为依据正确定位集体组织、辅之以公司法股权限制理论完善集体组织，落实集体组织之决策机制与监督机制。完善集体土地所有权客体，应当对集体土地所有权及集体建设用地使用权确权登记、划定边界，并用登记手段对集体建设用地使用权的转让、投资、融资等进行监管。设立可流转的集体建设用地使用权，必须在分清土地来源、正确认识农民土地自主开发权的基础上，针对经营性用地，在符合土地规划和土地用途管制的前提下，采用出让方式设立集体建设用地使用权。集体组织之外的自然人、法人利用集体建设用地，必须采用出让方式设立集体建设用地使用权。乡镇企业建设用地，不再适合采用拨用方式，而是应当采用出让方式设立集体建设用地使用权，同时可以通过减免出让金的方式达到招商引资的目的。宅基地要逐渐实现由分配方式向出让方式的转变。纯粹的村集体的公益事业用地，仍然应当采用拨用方式设立集体建设用地使用权。设立可流转的集体建设用地使用权，还必须从主体、客体、内容等实体要件和决策、审批、登记等程序要件加以规范。非出让方式设立的集体建设用地使用权之构成非常复杂，其转轨改造也要分类规范、稳步推进。非出让方式设立的经营性集体建设用地使用权必须完成有偿、有期限、去身份的转轨改造；公益性建设用地使用权不适合采用转轨方式流转；宅基地使用权属于非经营性建设用地使用权的范畴，其能否转轨流转和如何转轨流转应当区分存量与增量、自用与流转、一户多宅等不同情况分别处理。隐形入市的集体建设用地使用权问题更为复杂，应当区分违法的原因做不同处理。当务之急是对违法建设用地摸底、登记，以便为将来处理提供依据。以“同地同权”为理论基础完成集体建设用地使用权物权法建构还需要土地规划与用途管制、财政转移支付、土地征收、社会保障等配套制度的完善。土地规划和土地用途管制有助于防止耕地流失。《城乡规划法》已经将土地规划延伸到农村，目前需要做的是涤除《城乡规划法》中仍然残留的二元痕迹。更重要的是将在城市实施的土地规划和土地用途管制延伸到农村，并严格落实，实现城乡一体的土地规划与土地用途管制。土地规划和土地用途管制造成了部分农业用地不能转变为建设用地、因为农业用地与建设用地的巨额利差而受损，从而造成巨大的不公平。解决这一问题需要财政转移支付制度的完善。财政转移支付制度有利于缓和区际不公平，有助于减缓地方政府和农民的土地利益冲动，防止耕地流失。不合理的土地征收制度是创设可流转集体建设用地使用权之巨大障碍。因此，改革土地征收制度、限缩征地范围，有助于落实农民对土地的自主开发权，有助于设立可流转的集体建设用地使用权。改革土地征收制度，关键在于合理界定公共利益、限缩土地征收范围。此外，土地征收补偿形式也要进行创新。现行的农村集体土地制度承担着对农民的社会保障功能，并因而建立起农民与土地的直接身份联系。因此，切断农民同土地的身份联系，还依赖于农村社会保障体系的健全与完善。完善农村社会保障体系，应本着农民自愿原则，通过创新社会保障形式、完善保障成本分担机制等措施逐步实现。