公私合作制(PPP)在全球基础设施建设领域成为增长最快的改革方式,PPP模式将市场运作机制引入公共事物领域,将双方在各个领域内优势结合起来,合力推进我国城镇化进程和基础设施建设。我国在本世纪初引入PPP模式,但初期发展并不顺利,主要是因为我国政府和企业部门对PPP项目理解有限,缺乏科学指导和保障措施,PPP立法工作远远落后于实践,公共部门的行政改革迟迟没有启动。政府是PPP项目中重要一环,我国PPP项目发展有别于国外的模式,外国PPP项目发起者为企业部门而我国则为政府,虽然我国政府全程参与PPP项目可以选择项目、控制项目发展方向、将项目发展纳入国家战略,但项目发展总归是市场行为,企业部门的作用不可忽视。这就涉及到合作双方地位的问题,政府地位相较于企业强势的多,因此准确定位政府合作中的角色就显得十分必要,只要政府角色界定清晰,项目中剩下的权利真空部分就可以由企业部门填补,企业和政府在PPP项目合作中达到完美的状态,发挥本身的优势领域合力发展PPP项目,这就是PPP项目发展的初衷。政府在PPP投资模式中扮演着重要角色,不仅是游戏规则的制定者,更是游戏的直接参与者,因此从整体上理解政府的角色定位、权责分配,对于参与的社会资本而言显得十分迫切和必要。公共政策可以有效地影响到项目利益相关方对PPP项目的预期和发展速度判断。各国政府纷纷出台激励和规范PPP行业的政策。因此,为了给还存在政策空白的地方提供可持续治理的经验,对已有政策进行补充或者替代它们就成为行之有效的手段,政策制定者可以选择这样的“新治理”模式(Moon,2002)。在经济新常态下,PPP是现在最为有效的投资模式。第一,PPP投资模式属于一种机制创新可以有效推动经济发展,以政府自己的资金为基础吸引社会资本,为大型的基础实施开发项目注入新的活力,使项目利益相关方有效组合共同朝一个方向努力。第二,PPP投资都是建立在企业自愿基础上的,有效的管控好风险也是企业的必修课。PPP投资模式是一种政府和社会、企业资本的合作模式,可以有效激发投资效率,明显提高投资的持久性。政府以组织者、领导者、管制者、执法者、顶层设计者、审核批准者、标准制定者、监督管理者、政策支持者的不同身份以及组合出现在PPP项目不同阶段,政府用以组织者为主兼顾顶层设计者、审核报告者的身份开展“底线型”PPP项目构建工作,围绕国家的长期战略,可以让参与项目的社会、企业部门拥有平等的身份地位,让项目各方迅速达成共识,有效地提高项目的起步速度,为后续项目发展打下良好基础。当项目进入成长期,政府角色定位转变为领导者为主兼顾标准制定者和监督管理者的设定,从制定行业以及PPP项目的政策法规来规范包括自身在内各个利益相关团体的行为,防止项目参与方在PPP项目发展中越位状况的发生,让PPP项目的发展始终处于快车道上。进而项目进入成熟期,政府相应的调整自身角色定位为以管制者为主兼顾政策支持者的角色,放手让社会和企业部门来运营项目,让项目在市场经济的作用下发挥出最大潜力,但政府不能忘记自身管制者的角色,一方面政府出面处理一些项目运行过程中遇到的突发情况,另一方面,政府为公众的利益护航,防止项目被个别资本控制表现出过分的逐利性,偏离既定的社会目标。最后,项目进入终止期,政府角色则转变为执法者,PPP项目在经历了前面三个阶段的发展,形成完整的法律和法规体系,项目本身也已经完成,大多数情况下项目将被转交给政府的下属部门或者中介机构继续运营,也就是说项目参与建设的社会和企业部门很有可能将推出项目,所以让项目只是换了一个实际操作者,仍可按原定规则继续运营,政府只需调整项目的考核和监督机制。本文的创新体现在下列方面:(一)结合中国国情分析政府在PPP项目中角色定位PPP在国外实施时间比较长,做法比较成熟理论研究成果比较丰富。但由于中国的国情比较复杂,决定了中国推行PPP不能照搬国外经验。本文立足中国实际,研究现阶段我国政府在PPP项目中的角色定位,这是对PPP理论特别是PPP管理理论的创新。政府需要具备改革意识,向服务型政府转变,总体上角色定位偏向于软性,这是因为PPP项目主体上是企业部门负责运营,单单依靠政府力量只能保证项目的构建和发起,而对于项目长期运行政府则显得力不从心。软性政府角色定位使得政府与企业可以平等对话,让企业在PPP项目日常运营方面发挥更多作用,激活项目本身具备的市场性,为项目的可持发展运行打下基础。(二)将战略管理引入PPP模式政府与社会资本合作的本身,就是一个博弈过程需要各方面的合作,特别需要政府具备战略意识。从文献整理情况看,现在学术界对PPP项目中战略管理研究不足。本文从政府战略管理角度提出针对PPP项目发展的意见。将战略管理引入PPP项目中,分析项目发展过程中面临的机遇和挑战,针对变化的外部环境调整政策等一些可控手段,将我国政府推进PPP项目中政策工具的选择与政府在PPP项目不同阶段的角色定位结合,让政策的制定不仅符合眼前利益要求,更兼顾长期的发展趋势。让PPP项目的发展紧跟政府规划,最终将PPP项目发展引入政府的长期规划甚至纳入顶层设计,走出中国特色PPP发展道路。(三)对政府的角色分类进一步细化设计本文将系统梳理政府与社会资本合作中不同阶段的政府角色,从PPP项目每个阶段入手分析政府行为,对每一个阶段中政府的作用细化,针对具体情况提出不同建议。政府以组织者、领导者、管制者和执法者的不同身份以及不同的组合出现在PPP项目不同阶段。在项目初创期,政府以组织者为主兼顾领导者的身份开展“底线型”PPP项目构建工作;项目进入成长期以后,政府角色转变为以领导者为主兼顾组织者以及管制者的角色,开展协调项目利益方发展PPP项目的工作;项目继续发展进入成熟期,政府角色相应转变为管制者,主要任务就成为保障项目的长久运行;最终项目面临终止期,政府将成为执法者,这是政府擅长的领域也是持续时间最长的角色,这个阶段的主要任务就是进行项目后续发展的监督工作。四种角色从前到后,介入到项目的程度不断递减,政府逐渐收缩职权范围,最终让项目的运行完全依赖市场力量,达到发挥合作双方优势的目标,这也是PPP模式发展的追求。