行政职能与成本问题一直是备受争议的现实与理论问题。行政职能与成本问题的研究,似乎还是处于一种观点与立场远未一致的分裂状态,有时分歧还非常大。本文认为,导致这种不尽人意状况的一个重要原因,是研究视角与方法的局限。大体上看,对行政职能与成本问题的研究,走的是两条思路,一条是信守新古典经济学理论预设,认为市场可以有效地解决经济社会发展中的问题,因而持“小政府”观点；另一条是信守政府干预主义理论预设,认为政府不时干预是市场能够健康运转的必要条件,因而持“大政府”的观点。目前,关于行政成本的研究,都是建立在政府已经存在的先验的外生的基础上,在这样的基础上,人们在谈论行政成本问题时一般会产生三个方面认识。一是消极意义上看待成本,认为成本增加就是绝对的坏事,要减少行政成本,打造“小政府大社会”,这是经常听到的声音和论调；一是静态地机械地看待行政成本问题,没有将成本问题与分工演化和生产力提高进行动态勾连,无法在生产力发展和政府组织动态演化之间进行有机对接促进；一是行政成本的乐观主义观,将成本与发展间接联系起来,将成本与促进生产力进步和社会事业发展联系在一起,想当然认为成本增加就一定能够增进和改善社会福利。深入研究与认真分析后,我们感到对行政职能与成本问题的研究之所以演变到观点立场相互对立之境况,与理论基础与研究方法有着本质性差异相关。要解决这种相互对立的困境,我们认为必须确立新的理论视野与新的研究方法,而新兴古典经济学理论可能就是其中之一新兴古典经济学将被新古典经济学遗弃的古典经济学中关于分工和专业化的经济思想,变成决策和均衡模型,作为解释一切经济活动的根源,并从分工演化视角出发,打破了传统经济学宏观与微观之间的樊篱。新兴古典经济学分析框架为我们提供了对行政职能与成本进行分析研究的新视野与方法。本文试图突破新古典经济学和干预主义分析模式,从分工演化与交易费用两难冲突出发,研究行政组织的产生与演变,以及行政职能与成本的关系。在新兴古典经济学分析框架中,分工与专业化组织,包括政府组织的出现与演化是内生现象,即后天性的。而在新古典经济学和干预主义分析视野中,包括政府组织在内的各种专业化组织是外生给予的,即先天性的。因此,外生性的和内生性的这两种视角下的行政职能与成本研究,其旨趣与境界自然大异。分工演化视角与新古典经济学的差异主要是均衡的还是非均衡的,与干预主义的不同主要是有机性的还是机械性的。从分工演化角度看,政府的产生是分工发展的需要,政府的形成是组织实验的结果。社会需要政府采取办法促进整个经济的增长和社会的发展。行政职能既不是越少越好,当然也不是全能政府就好,行政成本也是如此,而是基于分工演化之现实性需要,基于有利于促进分工朝着社会收益递增方向演化之内在需要,基于有利于促进社会和谐发展之公正需要。从新兴古典经济学分工演化与交易费用视角,行政成本是分工演化内生的费用,是实现社会收益递增而必需的成本。如果把政府产生的分工效应和由该分工而产生的交易费用结合起来,则可以看到一个从政府孕育、产生到发展的有机演化过程。当建立政府及其职能所带来的收益超过支付交易费用(行政成本)所产生的损失时,人们会选择建立政府,通过支付一定的费用(税收),让政府履行促进经济增长、保护生命财产安全、维护和谐稳定的职能,让政府代为办理社会没有力量办或办的效率不高的事情。在“交税”与“履职”这一交换过程中,人们通过交税所购买的产品,就是需要政府履行的职能。可见,研究行政成本必须以行政职能为基础,而研究行政职能必须以分工演化为基础,因而研究行政成本最终也必须以促进分工演进促进社会福利为基础才有意义。研究成本问题的目的不是为了一味地削减成本,更不是为了人为地扩大成本,而是为了正确对待行政成本问题。从分工演化视野研究行政职能与成本问题,得出的结论与目前主流看法存在重大区别。行政职能与成本取决于分工演化的“现实需要”,而分工演化又取决于行政职能取向与成本效率,两者存在着互动性关联。政府的产生提高了社会效率,政府存在的成本必须小于社会从政府存在获得的收益,才能发挥其应有的职能,.才能得以持续存在。因此,我们必须时刻关注行政成本与社会收益的动态关系,而这种收益就是政府内生性地履行职能的结果。从行政成本优化角度来看,当前我国行政成本存在一些深层次问题。改革开放以来,我国行政成本呈现高速增长的状况,存在总量偏高、结构不合理、投入产出低效等问题,对经济增长、社会发展、制度环境产生了负面影响。与此同时,传统优化行政成本的方式主要集中在追求减少、控制和适度比例上,有关行政成本的理论研究虽然从职能机构、财政体制、行为方式、考核激励和监督制约等方面进行了政策分析和对策研究,取得了一定成绩,但对行政成本的认识基本上还是静态的和就事论事的,缺乏动态和系统的理论研究,因而提出的一些政策措施对促进行政成本优化,加快职能转变的推动就显得力不从心或南辕北辙。现实中,行政成本是否合适取决于成本与职能是否匹配,而行政职能是否恰当取决于职能与社会分工发展是否匹配。这两组匹配关系是动态的,因此要研究行政成本就要动态地分析社会分工发展、行政职能定位；要实现行政成本优化,就需要改善行政生态环境,优化行政职能。行政成本优化的社会分工发展需要体现在分工演化和交易费用的博弈之中,在这里就是组织发展与制度支持两个方面。本文着眼于经济市场化发展、第三部门去依附化趋势、各层政府的执行力,以及国外行政成本优化的经验等方面分析组织发展对行政成本优化的作用和影响；着眼于政治民主化、文化多元化、公民意识增强、法律规范体系化、体制机制有机化、避免制度建设陷阱等方面分析制度建设对行政成本优化的支持和阻碍。为了解决行政成本需要优化的现实问题,本文从历史角度分析行政成本持续扩张的原因,包括国民经济发展、经济增长阶段、工业化、官僚政府等一系列因素；对行政成本进行收益分析,从行政管理成本效率、行政履职成本效能、政府存在成本的价值三个不同角度,分析行政成本变化过程。借助拉弗曲线、库兹涅茨曲线、公共池塘资源理论等相关分析工具,并根据行政成本的非“逆指标”性质,对行政成本变化趋势进行分析,论证了行政成本优化在理论上的可能性。而在对行政成本进行的国际比较分析中,通过行政管理成本比较、行政成本占比情况比较和行政成本效率比较,我们看到了行政成本优化在实践上的可行性。针对我国的现实情况,优化行政成本首要任务是实施符合社会分工发展需要的行政职能战略,对行政职能定位和行政职能结构进行调整。当前有两种途径：一是行政职能在定位上要“收缩”,二是行政职能在结构上要“调整”。这两种途径是相互依赖又相互支持的,由职能的收缩、调整,进而引致行政成本的优化。在实施行政成本优化的职能战略的同时,要加强制度建设、深化行政体制改革、营造第三部门发展环境、加快发展教育,系统地加强行政环境建设,为行政成本优化提供支持。行政成本优化基于与行政职能协调,行政职能定位基于社会需要。在社会需要、行政职能、行政成本演化共生的过程中,实现行政成本优化就落到了实施职能战略上,就实施职能战略的政策建议,我们提出明确行政职能定位、加快事业单位改革、不断强化社会职能和推动公共服务民营化四个方面的内容。