产业集群作为一种新型产业组织形式和有效的区域经济增长方式，日益受到世界各国政府与国际组织的高度关注。按照美国著名学者迈克尔．波特(1998)的定义，所谓产业集群(industrial cluster)，有时简称集群(cluster)，就是指在某一特定领域内(通常以一个主导产业为主)互相联系的、在地理位置上集中的公司和机构的集合。根据波特的观点，这些相互联系的产业和其它机构对于构筑产业竞争优势至关重要。究其原因，产业集群现象的出现是由于多方面因素的综合作用而造成的，其中包括产品存在着技术上的可分性、产品具有差异化机会、技术创新的网络性、知识的缄默性，以及企业竞争环境的动态多变和速度经济性、集群产品的低运输成本并具有时尚性(fashion)和艺术性等一系列社会文化因素。从机理上分析，产业集群的形成过程，实质上也是一个网络外部化的过程，相对于以往从外部规模经济和范围经济、专业化分工以及社会资本等角度来解释产业集群形成的观点，这无疑是一种新的突破。如果进一步分析产业集群对其中的企业成长的影响，则可以从集群对企业创新、企业合作和市场环境等三方面的影响进行。而从动态角度考察产业集群网络的演进路径、阶段与持续进程，它则是由生产组织方式和社会资本存量的水平两个因素决定的。中国作为一个处于经济转型时期的后发国家，政府对产业集群的成长，毫无疑问具有十分重要的作用。借鉴世界上其他国家的经验，并结合中国的国情，政府在产业集群成长中的基本功能定位与应该发挥的一般性作用主要包括：制度供给、公共产品供给、提供公共服务(其中包括生产者服务)、创建区域创新系统、通过支持中间组织发展间接扶持产业集群成长，以及进行市场环境的维护和经济指导等。当然，每个国家的政府对产业集群的成长都有一些成功的做法。对于处于不同生命周期阶段的产业集群以及不同类型的产业集群，需要政府所起的功能和作用亦是不同的。因此，政府需要根据产业集群的具体类型和所处的发展阶段，因时因地制宜，发挥起应有的作用，从而更好地促进产业集群的成长，并以此支撑当地产业竞争力的提升和区域经济的健康发展。当然，政府的作用也不是一成不变，它需要根据产业集群的成长状况适时加以转变。比如说，在产业集群形成的前期，地方政府对产业集群的直接政策扶持往往是必要的，但是，随着产业集群的逐步成长，特别是市场规模的逐步扩大，政府应当将许多职能移交给民营企业或行业协会等非政府组织。在当今经济全球化的背景下，国家之间、区域之间的竞争日益加剧，而竞争力的大小则主要取决于创新能力的高低。创新常常来自于国家或区域内部产业集群的互动之中，而产业集群创新能力的提高又可以带动区域经济或国民经济发展。研究发现，产业集群的创新能力有两种基本来源：①创新能力是内生的，即通过技术创新的外部性、协同性和范围经济等方面从内部引致创新。熊彼特主义的“线性范式”对此作出了形象的描述。②创新能力是外生的，即技术范式的变更与引入构成了外生的创新能力来源。无论是内生或是外生型创新能力、或是创新的“线性范式”和“网络范式”，其生长机制都是有条件的。事实上，现实中大量存在的产业集群都既不具有内生型创新能力的条件，也缺少外生型创新能力的条件。在以传统产业为主的中小企业网络中，如何使技术创新能力在这些中小企业网络中生长出来，并不断得到强化和发展，这是关系到大多数中小产业集群兴衰的重要问题。而政府通过各种途径和方式提供创新源，并促进创新的种子在集群中发育与成长，则是其中极为关键性的一着。由于产业集群在现今产业国际竞争和区域经济发展中的作用日趋明显，因此，各个国家的政府都在研究制定自己的产业集群政策，这对于中国这样一个处于经济转型时期的后发国家而言，无疑具有很强的借鉴意义与启发作用。根据对OECD国家基于国家创新系统的产业集群政策分析，中国应该建立起全面考虑知识网络、生产网络和社会网络的产业集群政策。研究还进一步发现，产业集群政策是政府、产业和研究机构多方面互动的结果，其实施可以是自上而下或自下而上的两种互动过程。鉴于政府也存在失灵的教训，政府在产业集群政策中的角色定位应该是促进者而不是参与者。产业集群的发展是自上而下和自下而上两种方式共同作用下的市场主导的结果，政策在其中只是一种催化剂和润滑剂。作为一个欠发达地区，江苏省建湖县的情况，非常典型地验证了中小企业产业集群成长对县域经济发展的重要性，以及政府在产业集群培育中所应承担的政策供给与环境塑造等方面的作用。