政府财务报告是政府财务信息的主要载体，也是政府反映其受托责任履行状况并借以解脱其受托责任的有力依据。从委托——代理理论和契约经济学的角度看，在现代社会的国家制度中，社会公众和政府之间存在典型的委托——代理关系，政府作为履行管理社会公共事务、提供公共物品的行政权力机构，对社会公众承担广泛的受托责任，包括政治的、经济的、文化的和社会的受托责任，其中，经济受托责任无疑是一个重要方面。由代理人(政府)向委托人(主要是社会公众)提供财务报告，是契约得以有效履行的重要保障机制之一。由于政府财务资源提供者及其他利益相关者及其分散，更加凸显出提供政府财务信息的重大意义。 近几十年来，世界各国政府所支配的公共资源呈急速上升的态势，这是政府受托责任日益广泛化的直接体现。与这种趋势相对应，世界各国(尤其是OECD国家)对政府会计的理论研究与实践变革也经历了前所未有的高涨时期。财务报告的发展创新是西方各国政府会计变革成果的集中表现。我国目前尚未建立完整的政府会计体系，取而代之的是预算会计(也应称为政府会计)，相应的政府财务报告的主要表现形式也就是基于预算观点的预算报告。我国在政府财务报告建设方面取得了一定的成就，但是与西方国家相对规范化的政府财务报告相比，我国政府财务报告的确存在落差和不足。我国政府财务报告的局限性一方面导致其无法全面、完整地反映政府的受托业绩，财务报告使用者难于客观地评价政府受托责任的履行情况和进行相关决策；另一方面也直接妨碍了我国与其他国家政府财务信息的交流和对比，不利于树立我国的国际信誉和提高国际融资的竞争力。所以，在全球化的背景下，在历经新公共管理洗礼的中国当前的大环境下，探索中国政府财务报告改进和构建问题的迫切性是不言而喻的。 本文以政府财务报告改进和构建问题作为研究主线，以受托责任理论和公共管理理论为支撑，以新制度经济学理论、信息传播理论以及基本会计理论等作为分析依据贯穿全文，参照OECD国家及其他国家政府财务报告改进的成功经验，结合我国政府财务报告现状和政治、文化环境，提出了我国政府财务报告改进和构建的总体实施战略，并在此基础上深入剖析了我国政府财务报告改进的核心内容和关键环节，最后总结了我国政府财务报告体系的创新设计思路。全文共分八章，各章要点如下： 第一章“导论”：以政府受托责任的日益广泛化作为切入点，结合新制度经济学理论引出政府财务报告具有重大意义以及政府财务报告改进与政府受托责任之间具有密切联系这一初步论断，进而提出我国政府财务报告与国际惯例相距甚远、与其受托责任不相适应、与全球化背景下的公共管理变革不合拍而亟需改进的研究主题。接着阐述了国内外研究现状，介绍了本文的研究思路、研究方法、研究局限并界定了政府财务报告的概念。本文认为，政府财务报告不仅作为政府财务信息载体而存在，同时也是政府的一项重要信息沟通制度。 第二章“理论探索：政府财务报告理论基础”：政府财务报告作为信息载体和信息沟通制度的双重性决定了政府财务报告的建设发展不仅根植于基本会计理论，同时也必须依托受托责任理论、公共管理理论以及政府职能理论。本章对于这些理论的归纳和探讨也为全文的研究奠定了基本的理论支撑。 第三章“现状剖析：我国政府财务报告现状及改进可行性：本章首先分析了建国以来我国政府财务报告制度的演进历程，评析了我国政府财务报告的建设成就和主要不足，在此基础上，探讨了我国政府财务报告改进的可行性。 本文认为，我国政府财务报告的建设成就集中体现为预算执行情况报告的日益完善和部门预算改革方面的杰出成就。我国政府财务报告存在的主要问题则主要体现以下几个方面：(1)报告目标的局限性；(2)报告体系不完整；(3)报告所反映信息内容狭窄；(4)未能充分反映政府的负债状况；(5)没有全面、准确地反映政府资产状况；(6)无力提供成本信息和业绩报告；(7)报表项目列示不科学。 与此同时，本文认为，我国政府财务报告改进的必要性主要体现在以下五个方面：(1)新公共管理推动下的政府职能转换和责任政府的构建需要政府财务报告提供信息支持和制度约束；(2)我国公共财政体制建设需要政府财务报告改进的协调配合；(3)财政收支的持续增长迫使政府财务报告改进；(4)全球化的压力迫使政府财务报告向国际惯例靠拢；(5)来自于财政透明度的压力要求政府财务报告提供信息支持。 另外，本章还进行了政府财务报告改进的成本效益分析，进一步论证了政府财务报告改进的可行性。 第四章“国际比较：西方国家政府财务报告改进的经验与借鉴”：本章以西方国家(主要是OECD国家)政府财务报告改进背景作为研究起点，分别对代表美国式、英国式和德法式三种不同政府会计模式的国家的政府财务报告改进历程进行了简要介绍。在此基础上，对不同类型国家政府财务报告改进的差异和形成原因进行了深入分析。笔者认为，这些国家政府财务报告改进的差异主要源于：(1)政治体制差异；(2)“新公共管理”影响程度不同；(3)文化传统差异。本文进一步总结了西方国家政府财务报告改进值得借鉴的经验，主要包括以下几个方面：(1)结合国情合理选择一步到位式或渐进式改进模式；(2)政府财务报告改进需要总体规划，概念框架应该先行；(3)政府财务报告改进和财政预算改革应该相互协调；(4)政府财务报告改进需要在更广阔的公共管理变革环境中才能顺利进行。 第五章“战略研究：我国政府财务报告改进的总体战略和配套措施”：本章从战略高度提出了我国政府财务报告改进的双重导向观和渐进式的改进战略。在此基础上，分析了我国政府财务报告改进的可能障碍以及相关配套措施，这些措施包括：(1)深化理论研究，推动政府财务报告标准建设；(2)进一步深化公共管理改革；(3)加强人才培养；(4)促进相关技术手段的研究开发和广泛应用。最后，本章还深入分析了政府财务报告改进中需要注意的一个特殊问题——政府财务信息披露的适度性问题。 第六章“目标设定：我国政府财务报告目标的定位”：本章在分析政府财务报告使用者及其信息需求特点以及政府财务报告提供信息局限性的基础上，界定了我国政府财务报告的总体目标和具体目标。笔者认为，我国政府财务报告的总体目标应该定位于反映政府受托责任的履行状况，具体目标则包括：(1)反映政府预算收支的实际执行情况；(2)提供反映政府实际预算收支与预算对比的信息；(3)提供政府有关财务资源来源与运用的信息；(4)提供能够反映政府财务状况的资产、负债信息以及净资产增减变动情况的信息；(5)提供关于政府怎样筹措资金和满足现金需求的信息；(6)提供政府运营成本服务成本方面的信息。 另外，笔者认为，应该从内容质量特征和表述质量特征两个方面出发来构建我国政府财务报告质量特征体系。 第七章“基础重整：我国政府财务报表要素及其确认基础的重整”，本章在探讨政府财务报表要素的基础上着重探讨了我国政府财务报表编制基础的改进问题。本文认为：(1)政府财务报表的编制基础有必要从目前的现金制基础转向修正的应计制或应计制基础。(2)政府财务报表编制基础改革应从我国目前的国情出发，可以采取渐进式的转换方式，从易到难、从地方到中央，逐步推进。(3)如果将政府财务报表编制基础与财政预算改革结合起来考虑的话，政府财务报表的应计制基础的改进就会越来越紧迫，压力会不断加大。而且，笔者预见到，未来的发展走势将是政府财务报表的应计制基础和预算报告的GFS基础相配合。 第八章“体系设计：我国政府财务报告主体和报告体系的重构”，本章在界定我国政府财务报告主体的基础上，对政府财务报告的一般范式和发展趋势进行了研究，进而提出了构建我国政府财务报告体系的基本思路：(1)遵循政府财务报告一般规范，融财务报表、报表附注和补充说明为一体；(2)初步构建个别基金报告主体，形成立体化的政府财务信息结构。最后，本文设计了包括政府合并财务报表、单个基金(项目)报表以及必要补充说明在内的复合型政府财务报告体系。