崇明为长江中携带的泥沙冲击而成的岛屿，最初形成时成为了许多江浙一带的游民的聚居地，其地往往坍涨不定，由此赋税制度也形成了自身的特色，自元明以来，崇明县沙地一经涨出，即均拨当地里排（明朝洪武年间，崇明全县划分为六个区，六个区包括一百一十图，每图十甲，有一百一十户，有里长一人，各图每甲按年当差，称为排年，由此称为里排）沙地产权归属里排所有，当地里排既享有分配沙地的权利，又有承担赋役的义务，崇明地区沙地地权多为崇明内沙（即崇明本岛）业户（即地主）所掌握，且自明中期以来，为了减轻当地赋役负担，南直隶巡抚周忱在崇明实行了赋税制度改革，实行赋税定额制，随着崇明地区沙地越涨越多，崇明业户的实际赋役负担也越来越轻。启东昔日为崇明外沙，自雍正年间开始涨起就归属崇明县管辖，根据崇明县“涨则均拨，坍则除粮，三年一丈，流水为界”的田制规定，外沙地区沙地自涨起后皆拨给当地里排管业，起初居住在外沙的基本都为内沙业户所雇佣的佃户，且人烟稀少，鸦片战争后，随着上海的开埠，上海市场经济圈开始形成，外沙商业得到很大的发展，外沙地区也得到进一步的开发，随着外沙经济实力增强，外沙独立分治的声音开始在官方有所反应。同时人口大量迁入外沙，外沙人口结构和社会阶层发生了变化，新兴的商人阶层逐渐在外沙的经济实力越来越强，同时随着经济实力的增强，新兴的商人阶层也逐步成为当地士绅，他们对于外沙的利益诉求越来越强烈，清末地方自治开办后，外沙士绅正式提出分治，两地士绅围绕着沙地和地方公款公产两大焦点，展开了十八年的斗争，终于在1928年完成独立分县。