改革开放以来,处于新旧体制夹缝中的乡镇政权,在实践运行中面临机构膨胀、职能错位、权小责大、形象工程等诸多困境。乡镇政权运行失范,不仅影响了农村经济的发展,而且导致干群关系紧张。乡镇政权陷入运行困境的直接原因也许是多方面的,但是深入分析便会发现是体制上的原因,即在计划经济时代形成的延伸扩张的压力体制、自上而下的干部任命体制、条块分割的管理体制。由于我国乡镇政权运行失范并最终陷入困境的根源所在是体制,因此我国乡镇政权要走出困境,不可能一蹴而就,必须进行系统的制度、体制创新。从我国经济、社会长远的发展趋向考量,我国农村走向自治式民主是必然的选择,但考虑到目前乡村社会自组织能力不高的现状和种种因素的限制,我国农村在短期内还离不开国家政权的治理和主导。基于这一基本的判断,本文认为,我国乡镇政权走出困境的制度演变路径,必须梯度式地分为三个阶段:第一阶段,通过精简机构、转变职能、理顺体制、依法行政等手段,规范乡镇政权的治理行为,缓和干群关系,维护农村社会稳定; 第二阶段,着眼于培养乡村社会和农民的自组织能力,推进乡镇管理的民主化,构建一个相对和谐的乡村社会秩序; 第三阶段,随着乡村社会的发展和农民自组织能力的不断提高,国家在农村设置的乡镇政权结束使命,可予以撤销,实行完全的乡镇自治。