当前,我国正处在经济社会发展新常态和转型期,各种社会矛盾日益凸显,尤其是党政中心工作的强势推进,由此引发的行政案件大量涌现,基层政府依法行政面临严峻考验。此类案件具有群体性、“拉锯式”等特点,仅仅通过法院判决方式难以实质化解行政纠纷。随着“合作国家”、“给付行政”、“服务行政”等现代行政理念的兴起,国家公共权力正在向着社会方向迅速转移,而强制性的政府力量却逐渐得到了控制和减少,(1)非权力行政方式(2)占比日渐加大,行政机关与相对人的关系也从利益冲突、对抗、互不信任发展到利益一致、服务合作、相互信任,“公权力不可处分”的理论受到了冲击和挑战,公权力理论已由原先的国家公权力至上向带有协调、合作精神的公权力转变。(3)因此,为适应新形势,新《行政诉讼法》增加了“解决行政争议”的立法目的和有限调解原则。(4)但法律制度的原则性、抽象性使得行政诉讼调解制度在法律适用上仍处于立法不足的现状,以致在司法实践中如何以调解方式化解行政纠纷仍存在诸多问题。因此进一步健全行政诉讼调解机制,运用调解方式化解行政争议越来越受各界重视。调解制度在我国行政诉讼领域的立法才刚刚起步,但在其他国家(地区)行政诉讼领域早已蓬勃发展,且其作为民事诉讼的基本制度,在我国民事诉讼领域的相关立法构架及适用研究早已步入成熟阶段。本文拟以温州地区法院行政诉讼调解实践为研究样本,参考民事诉讼调解制度,通过借鉴域外行政诉讼调解制度与我国具体情况相融合,运用以问题为中心的研究思路,通过对文本规定与司法实践的评析,找到行政诉讼调解制度的困境与因应,逐一提出完善的进路。全文从调解程序、范围、合法性、效力等各个层次探究了行政诉讼调解制度。首先,通过司法实践论证现行法律对调解范围划分标准不合理及调解范围过于保守等问题并分析成因,建议有限拓宽调解适用范围和明确不适用调解的范围来解决当前困境。其次,重点研究行政诉讼调解程序的架构和运作规则。分析协调撤诉未纳入调解程序、行政调解程序规范缺失及调解力量不足等问题,借鉴温州地区法院关于“行政争议调解中心”的运作模式,引导协调撤诉与调解双轨制向调解单轨制转型;制定详尽的调解程序,拟定行政诉讼调解程序流程图;利用智能化调解沟通平台、特约调解员制度以及行政机关决策授权和豁免机制,更深层次地完善了行政诉讼调解配套机制,增添了其保障作用。第三,立足于行政诉讼调解过程缺乏合法性审查及协调撤诉案件审查流于形式等问题,剖析其成因,以自愿、合法、公益性等原则为指导、让合法性审查贯穿于调解全过程,解决合法性审查的困境。最后,从监督机制缺失、调解协议缺乏救济措施等方面展开研究,设置行政诉讼调解多方监督考核机制、完善调解协议的瑕疵救济制度,引入司法确认制度,以解决调解协议效力保障的困境。笔者认为,类似“行政争议调解中心”的模式在浙江温州地区法院试点已初有成效,可在此基础上向全国范围推广,以期更加完善地运行和建设行政诉讼调解制度。