2019年11月,行政协议司法解释出台,将“符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议”定性为行政协议,纳入行政诉讼受案范围。关于PPP合同法律性质的讨论越来越成为重点。PPP模式现阶段被我国政府大力推广,其对于转变政府职能、激发市场活力、加快新型城镇化建设、构建现代财政体制具有重要意义。目前,统一的“PPP法”出台在即,标志着PPP在中国的发展进入成熟期。因此更要不断加深对PPP的实践经验总结和相关理论研究,确保其长远健康发展。而PPP合同是整个PPP模式运行的核心和基础,对项目的开展、运行、纠纷处理起着决定性作用。所以准确对PPP合同进行定性必不可少,这决定着PPP模式的价值取向、具体法律适用和争议解决途径的选择。此问题的解决既有理论价值,又具实践意义。但PPP合同周期长,错综复杂,兼具公法和私法特征,民事关系和行政行为交织,所以要对其定性相当困难。此前法律法规就PPP合同法律性质判断的缺失与纠纷处理方式的混乱,造成了当事人权利救济困难,限制了PPP的健康稳定发展。本文围绕PPP合同的法律性质问题,对以往观点和争议进一步总结、证伪和补正,从以下四个方面展开论述,期望能加深对PPP合同法律性质的认识,助推进一步专门立法加以规制。本文第一部分简要介绍了PPP合同的基本理论。政府和社会资本合作即PPP,是在基础设施和公共服务领域中的一种新型投融资模式,它的内涵:一,主体是政府和社会资本;二,目的是为了优化公共产品和服务;三,方式包括特许经营等;四,合作原则是共担利益和风险,长期合作。PPP项目因其操作模式的不同而划分为各种类型,致使PPP合同在结构和内容上也有所差异。我国多采特许经营的方式进行项目建设,大部分为BOT模式或其变形。PPP合同是整个PPP模式的核心章程,规定了核心主体(政府方和社会资本方)之间的权利义务关系,同时包含整个合同体系的构架和组成。第二部分梳理阐释了当前PPP合同法律性质的争议。在理论界,目前主流观点有三种,即民事合同说、行政合同说、混合合同说。民事合同说认为从合同形成过程上看,是双方在平等协商基础上订立的;合同事项上具有较强的民事性,如出资、股权转让、收益取得等;公私合作应是PPP的主旨,所以要注重保护社会资本方利益,调动其积极性,因此配套以调解、民事诉讼、仲裁等纠纷处理机制更为合适。行政合同说指出PPP合同一方为行政机关且其享有行政优益权,中间存在大量行政行为,合同目的为配给公共资源,配套采取行政复议或行政诉讼等救济手段更凸显公益性,所以应纳入行政合同范畴。混合合同说认为PPP合同兼具公私法性质,应是民事合同和行政合同的混合合同,而不能对其简单地定性为单一合同,在争议解决上主张“二分法”甚至建立特别经济法庭来处理。在实践中,主要存在两种处理PPP合同争议的思路。第一种对合同性质在所不论,只判断争议内容是否涉及行政主体行使行政权力,若是则按行政纠纷处理,反之按民事纠纷处理。第二种直接在个案中,依据合同的主体、程序、内容等,对PPP合同性质做出认定,进而选择民事或行政争议解决路径。两种思路都存在共同的问题,由于判断标准不一,可能影响司法公正。第三部分在分析后得出了论文的观点:将我国PPP合同法律性质认定为行政合同更为恰当,更符合我国体制和当前PPP实践。首先分析了民事合同说与混合合同说的局限性,这两种观点没有更多关注到PPP合同中所必需的行政监管和其在订立目的、纠纷解决、合同解除等方面的特殊性。将PPP合同认定为民事合同难以顺应发展PPP机制的根本目的,认定为混合合同则与我国法制现状不相契合、难以实践。之后分析了PPP合同定性为行政合同的重要意义,PPP合同具备更强的行政属性,定义为行政合同可以更好地保护公共利益、规范缔约程序、防止公权力滥用,同时行政法的不断发展也为规范PPP合同提供了充分的可行性。文章最后一部分,提出在行政合同的视角下,可以更好地规制PPP合同,推动PPP合同善治。一是加强PPP合同的行政程序规制,扎牢制度的笼子,规范行政机关在订立、履行、变更、终止PPP合同中行使行政优益权的行为。二是合同内在保障条款的进一步完善,包括政府方保留所有权、政府方的监督和介入、政府方单方变更或中止合同、社会资本方退出机制等。三是多元化的争议解决机制,在行政诉讼基础上,可以借鉴法国的经验,引入权威行政机关主持下的特别仲裁机制,有利于专业、高效地解决PPP合同争议。