传统管制理论认为，自然垄断行业具有规模经济、范围经济和成本次可加性等特征，政府需要对其进行严格管制。但是，20世纪70年代以来，以管制失效理论和可竞争性市场理论的发展对传统的政府管制理论提出了挑战，随着技术进步和需求扩张，自然垄断边界发生了变化，自然垄断性趋于弱化，这就要求政府管制的方法和手段作相应的调整。另一方面，自然垄断理论的发展导致国外对自然垄断行业实行放松管制和引入竞争机制，发达国家从20世纪80年代开始对电信、电力、铁路、民航等自然垄断行业的政府管制进行改革，管制改革极大地推动了自然垄断行业的发展，并取得了显著的成效，提高了社会的福利水平。从发达国家的政府管制改革经验来看，主要是对非自然垄断性业务进行放松管制、产权民营化、引入竞争机制等改革；对自然垄断性业务进行激励性管制、价格上限管制等改革。与此同时，中国自然垄断行业的政府管制也在从计划经济时期的国家垄断向市场经济条件下的现代政府监管转变，虽然改革已取得初步成果，但在体制上实行的依然是传统的政企不分的部门管理体制，政府管制存在严重失效现象。中国自然垄断行业的政府管制，由于形成的内在逻辑、行政垄断主导多种垄断和多种利益的交织而呈现出特异性和复杂性。“国家经济人”—国家和政府部门作为利益主体参与到经济活动中，逐利分利，从而导致了自然垄断行业的政企不分、行政垄断与行业垄断。“政企同盟”与行政垄断只是政府管制失效的表象，在盘根错节的复杂表象背后，中国自然垄断行业政府管制失效的根本原因在于现代政府监管体系的缺失。产权制度缺失、法治缺失、法律体系滞后是中国现代政府监管体系的制度约束，尤其是法治和产权这两大基本制度的缺失和供给不足，导致了政府管制的路径依赖和管制失效，也使得本应是自上而下的行政性改革的中国自然垄断行业管制改革，实际上演变成企业自下而上的技术性改革。政府职能的错位越位缺位表象的背后是法治缺失和产权界限不清导致的利益关系混乱。通过对我国自然垄断行业政府管制问题和症因的分析，不难发现，适合我国自然垄断行业管制改革的模式应是“中间管制，两头放开”的模式，除此之外，还要作好相应的制度准备，即完善法律制度、建立独立的管制机构、建立公开透明的决策程序、推进产权制度改革等。中国自然垄断行业政府管制的发展方向应该是，从计划经济时代的部门管理走向市场经济时代的现代政府监管，超越“国家经济人”，迈向政府治理体系的现代化。