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摘要：档案制度建设是制约档案发展的一大瓶颈，促进档案制度化建设已成为当前完善和发展档案制度化管理的一项重要措施。从制度变迁角度考察档案建设无疑对于档案制度的完善和发展具有重要意义。
关键词：档案；制度变迁；路径选择
档案制度建设是档案建设中一项具有根本性、全局性、稳定性和长期性的系统工程。现行档案制度改革与创新不是一般的制度改良或形式变革，而是从传统档案制度向现代档案制度的转轨，档案制度改革过程实质上是一种制度变迁过程，是一场深刻的制度革命。档案的诸多规范既有来自档案发展的自发形成，又有许多规范需要外力强制规范加以规定。因此，从制度变迁角度考察档案制度无疑对于档案制度完善和发展具有重要意义。
1 档案制度变迁的理论基础：制度变迁理论
制度经济学所讲的“制度”(institution)，“是一系列被制定出来的规则，服从程序和道德、伦理的行为规范”，包括正式制约(例如法律)、非正式制约(例如习俗、宗教等)以及它们的实施。档案制度就是指“调整各种档案关系的规范”的总称，包括对各类档案的期限、管理部门、归档与借阅、利用、责任等进行规定的规范。根据档案形成者，可分为国家机构档案、党派团体档案、企业单位档案、事业单位档案、名人档案等；根据档案内容性质，可分为立法档案、行政档案、诉讼档案、军事档案、外交档案、经济档案、科学技术档案、艺术档案、宗教档案等；根据档案的载体形式，可分为石刻档案、泥版档案、甲骨档案、金文档案、简牍档案、缣帛档案、纸质档案、纸草档案、羊皮档案、蜡版档案、桦树皮档案、胶片档案、磁带档案等；按照记录信息方式，可分为文字档案、图形档案、声像档案；按照记录信息年代，一般可分为古代档案、近代档案和现代档案；根据档案所有权形式，可分为国家所有档案、集体所有档案和个人所有档案。
“变迁”一词，指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式。“制度变迁”是指既可以理解为一种更有效益制度的生产，也可以理解为规则的改变或重新界定权利的初始界限。制度变迁大体上可以分为两种模式：一种是“自下而上”的诱致性制度变迁，另一种是“自上而下”的强制性制度变迁。“诱致性制度变迁”是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，
“强制性制度变迁”是由政府命令和法律引入和实行。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。一旦发生制度不均衡，就会引发获利机会，而此种获利机会如无法在原有制度中获得，则个人之间经过长时期的谈判可能使一个制度安排发生改变，而最终引致其他制度安排的改变；但诱致性制度变迁不能离开政府的引导，以及在必要之时的强制性制度变迁。这是因为，纯粹个人之间的谈判动力如果没有正确的引导，并不会导致“合理价值”的产生，其中，“通过利用经济与政治资源以努力实现制度创新”的偏向始终存在，这是一种具有消极性的偏向力量，只有国家站在“共同利益”的角度采取必要的措施，才能大体克服此种偏向，但远远不能消除之。对于我国的档案制度变迁而言，当影响档案制度的诸要素发生变化且到一定程度后，就会产生旧制度下当事人无法获得的利益，利害关系人便会产生创新档案制度的要求。
2 档案制度变迁的经济路径：降低成本
在计划经济时代，档案从根本上来说就是一种政治资源，而且，由于国家与社会组织和个人之间是严重的信息不对称，档案被牢牢掌握在国家手中，而且这种资源的利用完全依靠国家意志，政府的效率决定了档案利用效率，无法从经济层面解读档案制度，或者说成本极高。但是，市场经济时代的到来为档案制度的经济解读提供了可能。根据交易理论，档案制度变迁过程中的制度成本，即“档案制度费用”，主要包括：①原有档案制度的沉淀成本，即由旧档案制度的滞后所造成的社会损失。②新档案制度代替旧档案制度的替代成本，又称“档案制度实施成本”，即制度经济学家布罗姆利所说的“学习新制度以对新的和从未有过的事情作出恰当反映的成本”。即对新档案制度要成立机构进行搜寻、探索、实践、分析总结以及宣传、安排推广档案制度过程中，所付出的社会成本。③档案制度转变前后的摩擦成本，即布罗姆利所说的“制度创新还受到达成社会一致的成本的巨大影响”，即新旧利益主体之间以及新利益主体之间在认识上或利益上的摩擦，从而阻碍新制度运行和社会发展，形成制度的摩擦成本以及宣传教育或利益调整成本。因此，档案制度建设的经济路径问题也就是档案建设的成本选择问题。但是，目前的档案制度却存在若干人为制造的政策障碍，如，档案信息传递障碍、档案制度腐败等，由此产生档案制度变迁费用和成本过高；而且，目前的档案管理是小规模管理模式，重建设、轻利用，投入大、产出小，效益低下，在组织、管理、科技、资源运用等方面同现代社会极不适应。档案制度变迁的目的是通过新的档案制度设立，为社会公众提供更经济、更便捷的档案利用路径，创造一种更高效、更公平的档案制度环境。因此，新的档案制度产生必须以社会成本的节约为出发点与归宿点，通过信息化手段使资金、科技、劳动力等生产要素实现优化组合，降低档案开发利用成本，增强档案资源开发和利用效率。
3 档案制度变迁的社会路径：提供更多优质服务
现代公共理论认为，国家或政府是基于公共秩序和公共产品而产生的，其存在的逻辑是人们为了节约达成公共秩序和公共产品的契约的交易成本而让渡一部分公民权利组成的公共权力；提供公共服务是现代政府的本质所在，任何政府都是以提供公共产品、实现和维护公共利益的形象出现的，可以说，政府本来就是一个公共产品；政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”，有效的政府并不是一个“实干”或“执行”的政府，而是一个善于治理的政府，在公共管理中应引入竞争机制，并广泛采用私营部门的成功方法，用市场的力量来改造政府，使政府应具备“顾客意识”，并重视产出和投入之间的对比。
档案既具有公共产品属性，又具有公民私物品属性，但无论是作为公共产品的档案，还是作为私人物品的档案，都应为人类服务，服务性是档案存在的终极价值。然而，现实中阻碍档案制度变迁的体制性障碍依然存在，档案的神秘面纱还没有被揭开，档案的工具性还比较强，档案的利用价值和效益还比较低。而公共服务理论恰好为档案制度变迁提供了一个新的理论框架，在这个框架里，无论是传统还是现代的价值观被重新审视和校正。档案从过去只是单纯地面向政府扩大为面向社会公众，从单纯地为政治服务转为为政治、经济、文化等全方面服务，为社会主义市场经济服务，从过去的封闭、被动、滞后型转为开放、主动和超前型，为社会公众提供热情、周到的服务，让利用者满意，使档案的作用得到充分发挥和利用， 这就是档案制度变迁的社会动力。
4 档案制度变迁的政治路径：国家社会化，找回失去的信任
在公民社会中，国家领域、私人领域、市场领域及公众领域相互作用、相互制约、平衡发展，体现的是一种平等关系，公民的基本权利与国家公共权力平等对称，公民权利得到了充分的体现。但是，我国社会部门分布呈现一种非平等、非对称的“金字塔型”关系，即通常所说的“政府办社会”和“社会国家化”，在这种社会结构中，档案制度充当了国家控制社会和公民的工具角色。市场经济的健康运行有赖于一个强壮的公民社会存在和运作，使得市场和国家权力之间，以及不同经济成分、利益集团之间构筑了一个相互交流、协调、缓解矛盾、推动合作的公共空间，使国家与公民社会之间形成既相互制约又相互协调的关系。由强国家——弱社会向强国家——强社会的结构模式转变，由传统的“社会国家化”向“国家社会化”转变，必须建立强大的公民社会，这样，既有利于市场经济的繁荣发展，又不至于令国家在市场面前无所作为。
我国目前的大多数档案制度都是由政府制定，这也就意味着档案制度的公共性质，信任档案制度也就是信任政府，信任政府当然应该信任特定政府的规范性主张；而对于少数私人(包括个人和私人单位)制定的档案在社会中认可度也是千差万别，档案的客观性、公正性受到怀疑。从理论上，档案制度作为规范个人、组织与国家关系的一项公共政策，理所当然，应该受到所有人的遵守和信任，但是，目前的档案制度并非如此，档案造假现象层出不穷，档案腐败现象接连不断，改年龄、改学历、改简历、改专业职务、改政绩，甚至伪造录用和任职手续等比比皆是。比如，2010年，石家庄团市委原副书记王亚丽“造假事件”；2009年，“罗彩霞事件”，等等，再加上现代社会要素和信息的流动大大加快，人们对于档案制度产生了越来越多的怀疑，这些都严重损害了人们对档案制度的普遍信任。因此，目前的档案制度必须从传统的“单位所有”转向“社会所有”，通过重构社会信任格局，诱导性或强制性地把个人、组织与国家的非信任状态转化为完全信任状态，在社会中为人们之间的普遍信任提供恒久的、可信赖的制度保障——信用档案制度，明确界定档案保存、公开、管理与利用的责任，充分实现档案资源的持续保存和最优利用，只有这样，档案制度变迁才能真正维护社会和谐稳定，促进经济繁荣昌盛。
参考文献：
[1]林毅夫，关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[H].北京：三联书店出版社，1994(11)：384.
[2]陈潭，公共政策创新的理论逻辑一一以中国人事档案制度为个案理论探讨[J].理论探讨，2007(5)：143～148.
[3]蒋青，世界一流经济学名著精缩[H].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2000：407.
关键词：档案；制度变迁；路径选择
档案制度建设是档案建设中一项具有根本性、全局性、稳定性和长期性的系统工程。现行档案制度改革与创新不是一般的制度改良或形式变革，而是从传统档案制度向现代档案制度的转轨，档案制度改革过程实质上是一种制度变迁过程，是一场深刻的制度革命。档案的诸多规范既有来自档案发展的自发形成，又有许多规范需要外力强制规范加以规定。因此，从制度变迁角度考察档案制度无疑对于档案制度完善和发展具有重要意义。
1 档案制度变迁的理论基础：制度变迁理论
制度经济学所讲的“制度”(institution)，“是一系列被制定出来的规则，服从程序和道德、伦理的行为规范”，包括正式制约(例如法律)、非正式制约(例如习俗、宗教等)以及它们的实施。档案制度就是指“调整各种档案关系的规范”的总称，包括对各类档案的期限、管理部门、归档与借阅、利用、责任等进行规定的规范。根据档案形成者，可分为国家机构档案、党派团体档案、企业单位档案、事业单位档案、名人档案等；根据档案内容性质，可分为立法档案、行政档案、诉讼档案、军事档案、外交档案、经济档案、科学技术档案、艺术档案、宗教档案等；根据档案的载体形式，可分为石刻档案、泥版档案、甲骨档案、金文档案、简牍档案、缣帛档案、纸质档案、纸草档案、羊皮档案、蜡版档案、桦树皮档案、胶片档案、磁带档案等；按照记录信息方式，可分为文字档案、图形档案、声像档案；按照记录信息年代，一般可分为古代档案、近代档案和现代档案；根据档案所有权形式，可分为国家所有档案、集体所有档案和个人所有档案。
“变迁”一词，指制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式。“制度变迁”是指既可以理解为一种更有效益制度的生产，也可以理解为规则的改变或重新界定权利的初始界限。制度变迁大体上可以分为两种模式：一种是“自下而上”的诱致性制度变迁，另一种是“自上而下”的强制性制度变迁。“诱致性制度变迁”是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，
“强制性制度变迁”是由政府命令和法律引入和实行。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。一旦发生制度不均衡，就会引发获利机会，而此种获利机会如无法在原有制度中获得，则个人之间经过长时期的谈判可能使一个制度安排发生改变，而最终引致其他制度安排的改变；但诱致性制度变迁不能离开政府的引导，以及在必要之时的强制性制度变迁。这是因为，纯粹个人之间的谈判动力如果没有正确的引导，并不会导致“合理价值”的产生，其中，“通过利用经济与政治资源以努力实现制度创新”的偏向始终存在，这是一种具有消极性的偏向力量，只有国家站在“共同利益”的角度采取必要的措施，才能大体克服此种偏向，但远远不能消除之。对于我国的档案制度变迁而言，当影响档案制度的诸要素发生变化且到一定程度后，就会产生旧制度下当事人无法获得的利益，利害关系人便会产生创新档案制度的要求。
2 档案制度变迁的经济路径：降低成本
在计划经济时代，档案从根本上来说就是一种政治资源，而且，由于国家与社会组织和个人之间是严重的信息不对称，档案被牢牢掌握在国家手中，而且这种资源的利用完全依靠国家意志，政府的效率决定了档案利用效率，无法从经济层面解读档案制度，或者说成本极高。但是，市场经济时代的到来为档案制度的经济解读提供了可能。根据交易理论，档案制度变迁过程中的制度成本，即“档案制度费用”，主要包括：①原有档案制度的沉淀成本，即由旧档案制度的滞后所造成的社会损失。②新档案制度代替旧档案制度的替代成本，又称“档案制度实施成本”，即制度经济学家布罗姆利所说的“学习新制度以对新的和从未有过的事情作出恰当反映的成本”。即对新档案制度要成立机构进行搜寻、探索、实践、分析总结以及宣传、安排推广档案制度过程中，所付出的社会成本。③档案制度转变前后的摩擦成本，即布罗姆利所说的“制度创新还受到达成社会一致的成本的巨大影响”，即新旧利益主体之间以及新利益主体之间在认识上或利益上的摩擦，从而阻碍新制度运行和社会发展，形成制度的摩擦成本以及宣传教育或利益调整成本。因此，档案制度建设的经济路径问题也就是档案建设的成本选择问题。但是，目前的档案制度却存在若干人为制造的政策障碍，如，档案信息传递障碍、档案制度腐败等，由此产生档案制度变迁费用和成本过高；而且，目前的档案管理是小规模管理模式，重建设、轻利用，投入大、产出小，效益低下，在组织、管理、科技、资源运用等方面同现代社会极不适应。档案制度变迁的目的是通过新的档案制度设立，为社会公众提供更经济、更便捷的档案利用路径，创造一种更高效、更公平的档案制度环境。因此，新的档案制度产生必须以社会成本的节约为出发点与归宿点，通过信息化手段使资金、科技、劳动力等生产要素实现优化组合，降低档案开发利用成本，增强档案资源开发和利用效率。
3 档案制度变迁的社会路径：提供更多优质服务
现代公共理论认为，国家或政府是基于公共秩序和公共产品而产生的，其存在的逻辑是人们为了节约达成公共秩序和公共产品的契约的交易成本而让渡一部分公民权利组成的公共权力；提供公共服务是现代政府的本质所在，任何政府都是以提供公共产品、实现和维护公共利益的形象出现的，可以说，政府本来就是一个公共产品；政府的职能是“掌舵”而不是“划桨”，有效的政府并不是一个“实干”或“执行”的政府，而是一个善于治理的政府，在公共管理中应引入竞争机制，并广泛采用私营部门的成功方法，用市场的力量来改造政府，使政府应具备“顾客意识”，并重视产出和投入之间的对比。
档案既具有公共产品属性，又具有公民私物品属性，但无论是作为公共产品的档案，还是作为私人物品的档案，都应为人类服务，服务性是档案存在的终极价值。然而，现实中阻碍档案制度变迁的体制性障碍依然存在，档案的神秘面纱还没有被揭开，档案的工具性还比较强，档案的利用价值和效益还比较低。而公共服务理论恰好为档案制度变迁提供了一个新的理论框架，在这个框架里，无论是传统还是现代的价值观被重新审视和校正。档案从过去只是单纯地面向政府扩大为面向社会公众，从单纯地为政治服务转为为政治、经济、文化等全方面服务，为社会主义市场经济服务，从过去的封闭、被动、滞后型转为开放、主动和超前型，为社会公众提供热情、周到的服务，让利用者满意，使档案的作用得到充分发挥和利用， 这就是档案制度变迁的社会动力。
4 档案制度变迁的政治路径：国家社会化，找回失去的信任
在公民社会中，国家领域、私人领域、市场领域及公众领域相互作用、相互制约、平衡发展，体现的是一种平等关系，公民的基本权利与国家公共权力平等对称，公民权利得到了充分的体现。但是，我国社会部门分布呈现一种非平等、非对称的“金字塔型”关系，即通常所说的“政府办社会”和“社会国家化”，在这种社会结构中，档案制度充当了国家控制社会和公民的工具角色。市场经济的健康运行有赖于一个强壮的公民社会存在和运作，使得市场和国家权力之间，以及不同经济成分、利益集团之间构筑了一个相互交流、协调、缓解矛盾、推动合作的公共空间，使国家与公民社会之间形成既相互制约又相互协调的关系。由强国家——弱社会向强国家——强社会的结构模式转变，由传统的“社会国家化”向“国家社会化”转变，必须建立强大的公民社会，这样，既有利于市场经济的繁荣发展，又不至于令国家在市场面前无所作为。
我国目前的大多数档案制度都是由政府制定，这也就意味着档案制度的公共性质，信任档案制度也就是信任政府，信任政府当然应该信任特定政府的规范性主张；而对于少数私人(包括个人和私人单位)制定的档案在社会中认可度也是千差万别，档案的客观性、公正性受到怀疑。从理论上，档案制度作为规范个人、组织与国家关系的一项公共政策，理所当然，应该受到所有人的遵守和信任，但是，目前的档案制度并非如此，档案造假现象层出不穷，档案腐败现象接连不断，改年龄、改学历、改简历、改专业职务、改政绩，甚至伪造录用和任职手续等比比皆是。比如，2010年，石家庄团市委原副书记王亚丽“造假事件”；2009年，“罗彩霞事件”，等等，再加上现代社会要素和信息的流动大大加快，人们对于档案制度产生了越来越多的怀疑，这些都严重损害了人们对档案制度的普遍信任。因此，目前的档案制度必须从传统的“单位所有”转向“社会所有”，通过重构社会信任格局，诱导性或强制性地把个人、组织与国家的非信任状态转化为完全信任状态，在社会中为人们之间的普遍信任提供恒久的、可信赖的制度保障——信用档案制度，明确界定档案保存、公开、管理与利用的责任，充分实现档案资源的持续保存和最优利用，只有这样，档案制度变迁才能真正维护社会和谐稳定，促进经济繁荣昌盛。
参考文献：
[1]林毅夫，关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[H].北京：三联书店出版社，1994(11)：384.
[2]陈潭，公共政策创新的理论逻辑一一以中国人事档案制度为个案理论探讨[J].理论探讨，2007(5)：143～148.
[3]蒋青，世界一流经济学名著精缩[H].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2000：407.