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【摘要】持续八年的日本侵华战争，导致数以千万的中国人民沦为难民。他们居无定所，食不果腹，衣不蔽体。战后在“联总”大量善后救济物资的帮助下，“行总”对这些难民进行了救助，并帮助其中的相当一部分返回家乡。为了成功遣送难民，行总在署长蒋廷黻的领导下，制订了一系列方针政策，明确规定了遣送的标准、程序及遣送的路线、交通工具等问题。行总成立了专门的遣送难民的机构，遣送之前进行了广泛的动员准备工作。行总的难民遣送工作基本上以重庆的难民为重点。通过一年多的遣送，行总克服了重重困难，使近150万难民返回故土，虽然此次遣送工作存在着一些不尽如人意的地方，但是，从总体上看，成效不容忽视。
【关键词】抗战，行总，遣送难民，活动
【中图分类号】K26[文献标识码】A【文章编号】0457—6241(2012)18—0052—07
难民是战争的衍生品。每一次大战都会使成千上万的平民流离失所，沦为难民。历时八年、战火几乎烧遍了整个中国的抗日战争毫无例外地造成许多中国人民失去家园，成为无家可归的难民。行政院善后救济总署(以下简称“行总”)署长蒋廷黻根据内政部的“研究调查与估计”推断，日本发动的这场侵略战争使超过4200万中国人民为躲避战火而被迫逃离家园，最终沦为难民。抗战胜利后，数以千万计的难民迫切希望返回故土，重建家园。根据联总远东区委员会的大致估计，中国待遣送回乡者约2000万人，重庆一地即有30万人。因此，遣送难民也就不可避免地成为蒋廷黻及其领导的“行总”长期、紧迫而艰巨的任务。
有关抗战胜利前后难民问题的研究，近年来已经引起了学术界的关注。王春英主要考察了难民收容机构的设置及其运行状况；滕兰花从区域史的角度研究了广西难童救济的问题；王德春则分析了抗战胜利后难民悲惨的处境，简要介绍了联合国善后救济总署为救济中国难民所提供的物资援助，等等。本文拟从战后“行总”遣送难民的政策、措施及其成效等方面研究战后中国的难民问题。
一、遣送难民相关政策的制定
蒋廷黻及其领导的行总认为，“难民干战时流至后方，备尝艰辛，纯出于爱国思想，渠等理应获得吾人之协助”；不仅如此，“在农业社会的中国，这大量人民的返乡与复员也就是农业生产力的复员。这项工作正是行总使命中应该从事的工作”。因此，遣送难民无论从道义上讲，还是从实际需要上讲都是十分必要的。不久，蒋廷黻又进一步明确提出：“因作战时间太久，远离家乡、流亡后方的难民助其回家是本署应负之职责。”可见，遣送难民是行政院善后救济总署义不容辞的责任。
同时，行总也清楚地认识到，由于难民人数众多，地域广阔，因而遣送工作“至为繁重”。那么，要想使这一工作顺利推进，取得成效，就必须及早谋划，精心准备，所以，在难民遣送活动全面开展之前，蒋廷黻及其行总为此制定了基本政策，做了不少前期准备工作。
在制定、公布遣送难民的政策方面，行总主要通过以下几个方面的途径来完成的：首先，署长蒋廷黻通过著文、讲话等方式向社会介绍行总有关难民遣送的重要性、基本方针、主要原则等方面的情况，例如，1945年10月在《东方杂志》上发表《善后救济总署之性质与任务》、1946年春在行总广东分署主办的广东分署《周报》上以连载的形式刊登的《干什么?怎样干?》、1946年1月在行总署务会议上的讲话(即《行总三十五年工作概述》)、1945年至1946年接受新闻记者采访的谈话等。
然后在此基础上，行总赈恤厅主持编订了《善后救济总署遣送难民回籍办法》。在呈请行政院核准后，蒋廷黻于1946年4月17日签署《善后救济总署训令》向全国各分署公布了这一《办法》，并要求各分署遵照执行，务必在全国迅速进行这项活动。接着，行总赈恤厅制订并下发了《善后救济总署遣送难民回籍实施计划》《善后救济总署遣送难民回籍办法实施细则》等重要文件。
蒋廷黻及其领导的行总通过上述多种途径规定了全国各分署在各地开展遣送难民的救济活动时应该遵循的方针政策与规章制度。
这些方针政策与规章制度归纳起来，主要有以下几个方面：
(一)关于难民遣送的标准
如前所述，全国在战后大约有4000万难民。联总在中国开展的善后救济活动时间较短，所给予的救济经费有限，因此，行总不可能帮助所有的难民返乡，而只能有选择地进行帮助。为了使难民遣送工作有条不紊地开展，行总就必须首先确定难民遣送的标准。最初，蒋廷黻在《善后救济总署之性质与任务》一文中就此指出：
在此次长期抗战中，不少的同胞扶老携幼离开家乡。有些逃离不远，等到军事过去了，又回到原有的田庄去工作。有些则不远千里来到自由的国土，参加抗战建国的伟大事业。假若这些人需要我们的帮助，我们应该尽我们的力量。
到后方来的同胞，已经有相当的职业和相当的社会地位，他们在后方已经生根了。我们自然不应该鼓励这些人回老家，因为祖国各城各村都可以作我们的家乡。此外，还有些人虽然急欲回到老家，他们能自备资斧，无须我们帮助。穷苦的难民要回家乡而又无法回去的，我们才应该给他们设法。
由上可见，蒋廷黻最初规定以下几种难民不能由行总帮助返乡：一是逃离不远，等到军事过去了，又回到原有的田庄去工作的难民；二是到后方来的同胞，已经有相当的职业和相当的社会地位，他们在后方已经生根了的难民；三是虽然急欲回到老家，但他们“能自备资斧”，自己有能力返乡的难民。换句话说，上述三种人不符合行总难民遣送的标准。只有那些“不远千里来到自由的国土”，在后方还没有“相当的职业和相当的社会地位”“急欲回到老家”，但他们又不能“自备资斧”“要回家乡而又无法回去”的穷苦难民返乡时才能得到行总的帮助，才能由行总出资将其遣送回家。这就是蒋廷黻首先确定的难民遣送的基本标准。
之后，行总赈恤厅根据蒋廷黻确定的上述基本标准并结合当时的实际情况，在其制定并经蒋廷黻核准的《善后救济总署赈恤业务原则》中进一步规定“遣送回籍难民”的标准。即：
子、因受战事损害转徙异乡，留养于各地难民收容所或其他救济设施者。 丑、拥有难民证明文件，经调查属实，认为确系流亡无资回籍者。
寅、抗战期内转徙异乡，收入低微，子女众多，无力取得他种资助回籍，经调查属实者。
不难看出，这个标准比蒋廷黻最初确定的基本标准有所具体，也比较好操作。在上述两个初步标准的基础上，行总制订的《善后救济总署遣送难民回籍办法》更进一步明确规定了难民遣送的标准。即：
子、因受战事损害转徙异乡，留养于各地难民收容所或其他救济设施者。
丑、拥有难民证明文件，经调查属实，认为确系难民无资回籍者。
寅、经有关机关或依法设立之慈善团体依子丑两项规定正式备文造册送请遣送之难民，经本署审查认为符合遣送标准者。
卯、技工、熟工、劳工流落异乡，现已失业，而原籍需要是项供应，自身无力回籍经调查属实者。
辰、流亡异乡，收入低微，而其子女超过三人以上，无法取得他种资助回籍经调查属实者。
巳、连续失业六个月，无力生活，经调查属实认为有遣送必要者。
另外，《办法》还规定，“前项合于遣送标准之难民，其回籍后能自行谋得生活不须再予救济者得提前遣送”。不难看出，《办法》中规定的标准更全面、更具体、更明确、更富有操作性。至此，难民遣送的标准得以正式确定。
(二)关于难民的调查登记与审查
要想使所有由行总遣送的难民均符合标准，就必须在遣送工作开始前对难民进行调查、登记以及审查。为此，蒋廷黻及行总对此做出了一系列的重要规定：
第一，行总各分支机构或地方政府依照难民遣送的标准对难民“作初步调查、填发登记表并造具名册，听候审查”；
第二，难民如果全家需要遣送，“得由家长代表申请登记，但每名应各填登记表一份”，同时还需一一“呈验大小口之难民证明文件是否符合”；
第三，行总及其分署或分支机构应该与当地社会行政机构相互配合，共同办理难民接受遣送的资格审查，“其不合规定标准者应不予遣送”。
(三)关于难民的遣送
对难民在遣送过程中应该注意的事项，蒋廷黻及其领导的行总也一一做出了明确规定。主要有：
第一，难民遣送的起点与路线问题。后方暂时以重庆、贵阳和西安三地(后来又增加了昆明一地)为起点，由行总分设临时机构办理起运事宜，各省区分署及其他机构应该斟酌境内难民分布情况，配合接运；
第二，难民遣送的交通工具问题。规定“遣送交通工具以火车、汽车、轮船为主，均免费搭载，或商定记账优待办法”，其费用由行总及其各分署或其他机构支付。而对于那些“距离原籍不远或无法觅得交通工具”的难民则只好采用徒步遣送的方式进行遣送；
第三，难民遣送时各分署的职责划分问题。规定“凡在甲省难民返回乙省原籍，其收容与遣送应该由甲省分署负责办理”，而难民到达目的地即乙省原籍时的遣散及他们回家后的衣食住等的供应则由乙省分署负责。
全国各分署为了较好地贯彻制定的方针政策与规章制度，顺利推进难民遣送工作，一般都根据上述总体要求，结合本地实际，制定了用于指导本地工作的规章制度。例如，江西分署制定了《善后救济总署江西分署加强遣送难民回籍计划》；广西分署制定了《善后救济总署广西分署遣送难民回籍实施细则》等。
行总制定的方针政策、规章制度以及各分署据此制定的实施办法等地方性法规，为行总及其分署全面推进难民遣送工作奠定了基础。
二、难民遣送的准备工作
由于难民多且分散，遣送工作千头万绪，十分繁重，从前期准备到大规模遣送需要做的工作都是十分重要的，并且又是困难重重的。
概括起来，行总为遣送国内难民所做的主要工作大致有以下几个方面：
(一)成立各级遣送机构
为了更好地开展难民遣送工作，行总在全国一些难民较为集中、交通比较顺畅的地区的大城市设置难民疏送站。1946年初，重庆、贵阳和昆明成为首批成立的疏送站，后来，贯穿东西的大动脉——陇海铁路得以全线修复，为了配合黄泛区的难民遣送工作，行总又决定在西安设立疏送站。这四个疏送站成为行总开展难民遣送工作时的第一级机构。与此同时，行总又在宜昌、上海和汉口等地设立了难民招待所和难民接运处。是为第二级机构。
在此基础上，行总还要求各分署在难民返乡时必须经过的主要路线上分区设立收容站、转运站或服务站，办理运送及接运等业务，以配合上述机构的疏送工作。此为第三级机构。至此，行总用于遣送难民的机构从上往下，全部设立，形成了全国难民遣送网。
(二)确定各种交通工具
历经八年战事，中国原有的铁路和公路设施损坏严重，交通工具也是十分缺乏。蒋廷黻及其领导的行总各级机构为了办理难民遣送的救济业务，克服种种困难，绞尽脑汁，千方百计地寻找交通工具，以便加快难民输送的进程。
综合起来，行总用来输送难民的交通工具共有以下六种：
首先是汽车。在那些抗战期间公路损坏有限，或者损坏严重但很快给予了修复，能够投入使用的地区，则运用汽车作为难民遣送的工具。使用之初，蒋廷黻指示行总赈恤厅的负责人与交通部公路总局签订了使用汽车运输难民的办法。汽车是蒋廷黻及行总用来遣送难民的最主要的交通工具。这种工具，“施行以来，尚称顺利”。
其次是火车。在可以利用铁路运输的地区，蒋廷黻要求行总及其分署的各级遣送机构尽量使用火车来遣送难民。因为火车“载量既巨，费用较省”。难民遣送活动期间，行总署长蒋廷黻亲自与交通部主要负责人就难民乘坐火车的票价问题进行了商谈，并最终签订了二五折优待办法。随着时间的推移，火车这种交通工具的使用量不断增长，因为，铁路在战后逐步得以修通，铁路运营里程在不断增多。使用火车遣送难民，“收效颇宏”。
又次是轮船。靠近江、河的地区，遣送难民，往往使用轮船作交通工具。如果是由国营招商局的轮船运输的，经行总赈恤厅与交通部协商，票价按七五折计算。
再次是木船。这种交通工具主要是在冬季使用。因为此时不论南北，中国的江河水位都较低，大的轮船不能航行，而仅靠小的轮船运送难民，显然速度太慢，特别是遣送业务非常繁忙的时候。在这种情况下，蒋廷黻在呈请行政院核准的前提下，决定临时使用木船为运输工具。 此外是飞机。这种交通工具在遣送难民的过程中使用频率较低，一般难民难有机会乘坐。主要原因是飞机数量不足、运输费用过高。飞机只在以下两种情况下用来遣送难民：少数归国华侨为了赶上返回原来居住国的海上轮船的班期而乘坐；其他适当的交通工具十分缺乏，并且经济条件又许可。所有使用飞机遣送难民的任务都由空运大队承担。
最后是兽力车。在车、船都不能到达的地方，行总则只好使用兽力车担当交通工具。
另外，在上述6种交通工具都无法使用的情况下，行总则采取徒步遣送的方式予以遣送。
(三)遣送前的难民发动工作
难民遣送工作开展前夕，信息十分不畅。一方面，蒋廷黻及其领导的行总各级机构对难民的准确情况了解得不够，例如，难民主要分布在哪些地区?每个地区究竟有多少难民?另一方面，难民对行总即将开展的遣送活动的有关情况特别是相关政策知之甚少，甚至有些难民根本不知道联合国善后救济总署在中国开展的战后救济活动。在这种情况下，蒋廷黻认为，为了确保遣送难民的工作-顺利进行，必须在活动全面开始前，充分发动难民，让他们了解遣送的有关政策。所以，蒋廷黻采取会同行政院其他有关部门共同发布公告的办法，以达到发动难民的目的。
例如，1946年1月，行总署长蒋廷黻联合社会部部长谷正纲为发动重庆难民而向他们发布了布告。布告全文如下：
社会部、善后救济总署布告
本部署奉令拟辅助来渝难民调查办法，亟应先做调查，期得详确数字以资统筹经费。会同有关机关成立各省来渝难民调查委员会负责主持并于市属各区设立调查队经办调查事宜。凡属战区各省因战事变迁来渝之难民现无职业者或从事劳动，同居亲属在三口以上无力还乡者，希自本月七日至十六日前往往在区公所或警察分局分驻所依照规定手续，接受调查，以便本署根据调查结果统筹办理调查程序，分区公布。此布。
中华民国三十五年一月 日
部长：谷正纲
署长：蒋廷黻
不难看出，蒋廷黻等在此布告中向广大难民传达了行总即将开展遣送难民的信息，同时也提出了接受遣送的条件及先期调查的期限等问题。
又如，为了防止舞弊事件的发生，使不符合遣送标准的人冒领相关证件，在上述布告发布之前，蒋廷黻就和社会部部长谷正纲向“湘桂来渝难胞”联合发布布告。布告全文如下：
社会部、善后救济总署布告
查关于疏遣湘桂来渝难胞事宜，业经本部署约集各有关机关商定办法，按名发给还乡证，编组运配并经抽签排定先后，遇有轮位依次启行。但此次发给还乡证系以前赈济委员会所发难民证为根据，深恐为时已久，难免发生流弊。兹为严厉防杜弊端，务期真正难胞得受实惠起见，除于登轮之前会同主管机关按照会商凡揣有法币十万元以上者不予遣送之决定认真检查外，凡有以难民证暗作买卖或冒领顶替者一经发觉即行究办。如经人检举查属实在者并予检举人奖金三万元。如办理是项事务之职员有不法舞弊情事并准任何人众检举告发，一经查实立即加重惩处并予检举人奖金五万元。特此布告。
中华民国三十四年十月 日
部长：谷正纲
署长：蒋廷黻
蒋廷黻等发布这一布告，不仅要防止不符合标准的难民弄虚作假，套取补贴，更要防止从事难民遣送工作的工作人员徇私舞弊，以在群众心目中树立行总清正廉洁的形象，保证难民的切身利益，为行总的难民遣送工作扫清各种障碍。
为了让更多的人特别是难民知道布告的内容，蒋廷黻等往往通过多种方式和途径来发布。比较重要的有以下几种：其一，在报纸的显著位置上多次刊登。例如《中央日报》等；其二，在收复区的农村村落、城市的街头张贴；其三，通过广播多次播发。这些布告的发布对发动群众，让群众知晓行总的有关政策发挥了不可低估的作用。
三、难民遣送工作的简况
难民遣送工作早在1945年9月即已着手进行，主要从遣送在渝的湘桂难民开始。早期主要以汽车通过公路输送，1946年春季后，随着各江河水位的上涨，轮船可以大量投入使用，以轮船通过内河输送，工作效率提高明显。这样，遣送的人数得以大量增加。对此，1946年初，蒋廷黻在行总的一次会议上部署难民遣送工作时指出：要加紧疏送难民返乡，目前以公路配运，“每月可望速送二万人，三四月间俟长江水涨，当可大量疏送”。
在遣送前，都要将目的地相同的人进行统一编队。一般每20人编为一小组，每3至5小组编为一大组。由难民在其中间推选组长，组长在沿途承担一定的照料普通难民的职责。
为了使所有领到还乡证的难民得到及时、准确遣送，不致发生错遣和漏遣，每一次遣送前，行总署长蒋廷黻都会向全社会发布公告。例如，1945年底，在遣送重庆的湘桂难民时就曾经通过报纸刊登、张贴海报和广播播发等多种方式发布了这样的公告：
社会部、善后救济总署为办理
已登记湘桂难民编组公告
查湘桂来渝难民前经本部署公告登记并经将已编组者分批遣送完竣。各在案其尚未编组之湘桂难民兹特办理继续编组：(一)此次编组难民以由湘桂来渝已领有社会局还乡证者为限。(二)编组登记日期自三十五年一月五日至一月十二日止。(三)登记地点：重庆两路口社会部重庆社会服务处及海棠溪分处。(四)遣送日期一月十五日上午九时在东水门码头集中上船合行。公告仰各按时前往编组以便遣送。如逾期不来登记，不再予以遣送。已领还乡证一律作废。幸勿自误为要。此布。
中华民国三十四年十二月 日
部长：谷正纲
署长：蒋廷黻
难民在遣送途中行总将安排一定数量的工作人员护送。难民在遣送途中的膳食由行总及其分署负责。他们的伙食费一般以每人每日300元的标准开支，12岁以下儿童的膳食在成人的基础上减半，3岁以下的婴儿则不发膳食费。难民出发时，行总及其分署负责协调当地医务人员对他们的健康状况进行严格检查，并打防疫针。如难民还在出发点尚未出发时害病，由行总在当地的定点医院免费治疗，为让难民了解这一政策，有病能够得到及时治疗，行总还专门为此发布通告。例如，行总为在重庆的难民曾经发布过这样的通告： 善后救济总署通告
本署为在渝贫苦难民患病无力就医，经洽定本市指定医院免费治疗并已于一月十六日实施，特此通告。
一、申请地点：本市学田湾赈恤厅特振组。
二、申请时间：每日上午九时至十一时，下午二时至四时。
三、申请条件：(一)持有难民证者；(二)经社会服务机关介绍者；(三)患急性疾病亟待治疗者。
如难民在途中害病，其治疗问题也由行总及其分署负责。常见性疾病由行总及其分署负责派遣的随队医务人员随时诊治；其他疾病则一律由沿途的卫生署所属的医疗机构代为诊疗，其费用由医务机关开具票据到所在地的行总相应分署报销。难民在遣送途中因病或因其他原因死亡的，其丧葬事宜及费用亦由行总及其分署负责。难民被遣送到达目的地后，由行总安排的工作人员向当地的接运站、所进行移交，并出具移交公文。然后由当地的接运站将接收的难民就地解散，让他们自行返回原来的村庄和住所。解散时一般会发给他们一定数量的生活费用，其标准为解散地离其家每100里每人发给1000元，50里以下者则不发生活费。当地政府每月必须将该地接收的被遣送难民的人数报行总在当地的分署备案。根据蒋廷黻的设想，遣送回去的难民，应该从此在家乡进行生产，自谋生计，不再需要政府或行总的救济，否则还不如不遣送。
四、开展难民遣送工作的成效
国内难民的遣送工作到1947年初基本结束，前后历时一年多。在此过程中，各分署、各疏送站都根据行总的统一安排和部署，对自己所辖地区的难民进行了遣送。
资料来源：《行政院善后救济总署业务总报告》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第三编，政治(二)，江苏古籍出版社1998年版，第437页。
各分署、各疏送站共遣送难民149.3416万人，其中绝大部分是由15个分署负责遣送的。在所有机构中，河南分署遣送的人数最多，达到35.8671万人，烟台办事处遣送的人数最少，仅为13人。
在历时一年多的时间里，蒋廷黻领导行总及其分署，克服疏送机构少、经费短缺、交通不便等种种困难，遣送了149万余无力返乡的难民，实属不易。蒋廷黻本人对这一成绩的取得也深感欣慰。1946年9月5日，他在行总第一次工作检讨会议上的讲话中总结难民遣送工作时指出：“遣送难民还乡，成绩确属十分满意。”不仅如此，在遣送的过程中，还尽量为难民提供方便和舒适的条件，为此博得了许多难民的称赞和联总的肯定。在这方面比较突出的分别是贵州和湖南等省份。对此，行总署长蒋廷黻也感到非常欣喜。他说：
余所以认为满意，不徒见于遣送人数之多，亦由于处理方式之美善。据外勤视察人员报告，贵州安置难民之办法，难民皆表谢意，彼此相告，皆谓此等待遇，得未曾有。若干中外友人均异口同声赞誉湖南安置难民之得法。
行总的遣送工作，使近百万人免于饥饿和寒冷，使他们在历经八年的日本侵华战争中得以存活，并最终得以返回他们世代赖以生存的故土。他们的返回，为饱经战乱之苦的灾区的重建家园乃至整个中国的复兴提供了难得的劳动力。
虽然在当时那种艰苦、困难的条件下行总遣送难民的工作取得了值得肯定的成就，但是，毋庸否认，这一工作也不可避免地存在着一些缺点或遗憾。主要有：149万余难民得到遣送回乡，人数不少，但是与数千万待遣难民相比较，则又显得不多。大部分难民须依靠自身努力返乡，有些无力返乡、符合遣送标准的难民亦是自己返乡，沿途历经艰辛，有些甚至靠沿途乞讨才得以返乡，还有的在返乡途中最后客死他乡，这是其一。其二，遣送途中事故频发。特别是利用木船遣送时，发生翻船事故的竞高达7％，死亡人数则达到9％，利用汽车运输也发生过数起中途翻车的交通事故，造成了一定的人员伤亡。其三，有的地方的登记及遣送工作“非常滞缓”，例如，行总在重庆遣送难民时，难民在江边等候一整天还不能办理完登记手续。他们在那里扶老携幼，衣食无着，显得痛苦异常，怨声载道。蒋廷黻及其领导的行总因此受到了立法院的指责。其四，就地区而言，难民遣送工作的成效也参差不齐。正如蒋廷黻所说：“其他省份则成绩参差，武汉之安置难民工作确曾一度极为困难”，究其原因，“皆自始设备及工具均不足用，而机构之本身亦有缺点”。另外，在一些地方，也出现了少数难民赖在行总及其分署设立的难民招待所里拒绝遣送的情况，给个别分署乃至行总的整个难民遣送工作造成了麻烦。为此，湖北分署就曾经抱怨道：部分难民“在安逸的招待所里，简直不想出去，因为在外面，他们找不到比这更舒服的生活，希望终老是乡者大有人在，弄得下一批难民到达，无法容纳，造成纠纷。
【作者简介】王春龙，男，1967年生，湖南邵阳人，南昌大学马克思主义学院讲师，主要研究方向为中国近现代史。
【责任编辑：李婷轩】
【关键词】抗战，行总，遣送难民，活动
【中图分类号】K26[文献标识码】A【文章编号】0457—6241(2012)18—0052—07
难民是战争的衍生品。每一次大战都会使成千上万的平民流离失所，沦为难民。历时八年、战火几乎烧遍了整个中国的抗日战争毫无例外地造成许多中国人民失去家园，成为无家可归的难民。行政院善后救济总署(以下简称“行总”)署长蒋廷黻根据内政部的“研究调查与估计”推断，日本发动的这场侵略战争使超过4200万中国人民为躲避战火而被迫逃离家园，最终沦为难民。抗战胜利后，数以千万计的难民迫切希望返回故土，重建家园。根据联总远东区委员会的大致估计，中国待遣送回乡者约2000万人，重庆一地即有30万人。因此，遣送难民也就不可避免地成为蒋廷黻及其领导的“行总”长期、紧迫而艰巨的任务。
有关抗战胜利前后难民问题的研究，近年来已经引起了学术界的关注。王春英主要考察了难民收容机构的设置及其运行状况；滕兰花从区域史的角度研究了广西难童救济的问题；王德春则分析了抗战胜利后难民悲惨的处境，简要介绍了联合国善后救济总署为救济中国难民所提供的物资援助，等等。本文拟从战后“行总”遣送难民的政策、措施及其成效等方面研究战后中国的难民问题。
一、遣送难民相关政策的制定
蒋廷黻及其领导的行总认为，“难民干战时流至后方，备尝艰辛，纯出于爱国思想，渠等理应获得吾人之协助”；不仅如此，“在农业社会的中国，这大量人民的返乡与复员也就是农业生产力的复员。这项工作正是行总使命中应该从事的工作”。因此，遣送难民无论从道义上讲，还是从实际需要上讲都是十分必要的。不久，蒋廷黻又进一步明确提出：“因作战时间太久，远离家乡、流亡后方的难民助其回家是本署应负之职责。”可见，遣送难民是行政院善后救济总署义不容辞的责任。
同时，行总也清楚地认识到，由于难民人数众多，地域广阔，因而遣送工作“至为繁重”。那么，要想使这一工作顺利推进，取得成效，就必须及早谋划，精心准备，所以，在难民遣送活动全面开展之前，蒋廷黻及其行总为此制定了基本政策，做了不少前期准备工作。
在制定、公布遣送难民的政策方面，行总主要通过以下几个方面的途径来完成的：首先，署长蒋廷黻通过著文、讲话等方式向社会介绍行总有关难民遣送的重要性、基本方针、主要原则等方面的情况，例如，1945年10月在《东方杂志》上发表《善后救济总署之性质与任务》、1946年春在行总广东分署主办的广东分署《周报》上以连载的形式刊登的《干什么?怎样干?》、1946年1月在行总署务会议上的讲话(即《行总三十五年工作概述》)、1945年至1946年接受新闻记者采访的谈话等。
然后在此基础上，行总赈恤厅主持编订了《善后救济总署遣送难民回籍办法》。在呈请行政院核准后，蒋廷黻于1946年4月17日签署《善后救济总署训令》向全国各分署公布了这一《办法》，并要求各分署遵照执行，务必在全国迅速进行这项活动。接着，行总赈恤厅制订并下发了《善后救济总署遣送难民回籍实施计划》《善后救济总署遣送难民回籍办法实施细则》等重要文件。
蒋廷黻及其领导的行总通过上述多种途径规定了全国各分署在各地开展遣送难民的救济活动时应该遵循的方针政策与规章制度。
这些方针政策与规章制度归纳起来，主要有以下几个方面：
(一)关于难民遣送的标准
如前所述，全国在战后大约有4000万难民。联总在中国开展的善后救济活动时间较短，所给予的救济经费有限，因此，行总不可能帮助所有的难民返乡，而只能有选择地进行帮助。为了使难民遣送工作有条不紊地开展，行总就必须首先确定难民遣送的标准。最初，蒋廷黻在《善后救济总署之性质与任务》一文中就此指出：
在此次长期抗战中，不少的同胞扶老携幼离开家乡。有些逃离不远，等到军事过去了，又回到原有的田庄去工作。有些则不远千里来到自由的国土，参加抗战建国的伟大事业。假若这些人需要我们的帮助，我们应该尽我们的力量。
到后方来的同胞，已经有相当的职业和相当的社会地位，他们在后方已经生根了。我们自然不应该鼓励这些人回老家，因为祖国各城各村都可以作我们的家乡。此外，还有些人虽然急欲回到老家，他们能自备资斧，无须我们帮助。穷苦的难民要回家乡而又无法回去的，我们才应该给他们设法。
由上可见，蒋廷黻最初规定以下几种难民不能由行总帮助返乡：一是逃离不远，等到军事过去了，又回到原有的田庄去工作的难民；二是到后方来的同胞，已经有相当的职业和相当的社会地位，他们在后方已经生根了的难民；三是虽然急欲回到老家，但他们“能自备资斧”，自己有能力返乡的难民。换句话说，上述三种人不符合行总难民遣送的标准。只有那些“不远千里来到自由的国土”，在后方还没有“相当的职业和相当的社会地位”“急欲回到老家”，但他们又不能“自备资斧”“要回家乡而又无法回去”的穷苦难民返乡时才能得到行总的帮助，才能由行总出资将其遣送回家。这就是蒋廷黻首先确定的难民遣送的基本标准。
之后，行总赈恤厅根据蒋廷黻确定的上述基本标准并结合当时的实际情况，在其制定并经蒋廷黻核准的《善后救济总署赈恤业务原则》中进一步规定“遣送回籍难民”的标准。即：
子、因受战事损害转徙异乡，留养于各地难民收容所或其他救济设施者。 丑、拥有难民证明文件，经调查属实，认为确系流亡无资回籍者。
寅、抗战期内转徙异乡，收入低微，子女众多，无力取得他种资助回籍，经调查属实者。
不难看出，这个标准比蒋廷黻最初确定的基本标准有所具体，也比较好操作。在上述两个初步标准的基础上，行总制订的《善后救济总署遣送难民回籍办法》更进一步明确规定了难民遣送的标准。即：
子、因受战事损害转徙异乡，留养于各地难民收容所或其他救济设施者。
丑、拥有难民证明文件，经调查属实，认为确系难民无资回籍者。
寅、经有关机关或依法设立之慈善团体依子丑两项规定正式备文造册送请遣送之难民，经本署审查认为符合遣送标准者。
卯、技工、熟工、劳工流落异乡，现已失业，而原籍需要是项供应，自身无力回籍经调查属实者。
辰、流亡异乡，收入低微，而其子女超过三人以上，无法取得他种资助回籍经调查属实者。
巳、连续失业六个月，无力生活，经调查属实认为有遣送必要者。
另外，《办法》还规定，“前项合于遣送标准之难民，其回籍后能自行谋得生活不须再予救济者得提前遣送”。不难看出，《办法》中规定的标准更全面、更具体、更明确、更富有操作性。至此，难民遣送的标准得以正式确定。
(二)关于难民的调查登记与审查
要想使所有由行总遣送的难民均符合标准，就必须在遣送工作开始前对难民进行调查、登记以及审查。为此，蒋廷黻及行总对此做出了一系列的重要规定：
第一，行总各分支机构或地方政府依照难民遣送的标准对难民“作初步调查、填发登记表并造具名册，听候审查”；
第二，难民如果全家需要遣送，“得由家长代表申请登记，但每名应各填登记表一份”，同时还需一一“呈验大小口之难民证明文件是否符合”；
第三，行总及其分署或分支机构应该与当地社会行政机构相互配合，共同办理难民接受遣送的资格审查，“其不合规定标准者应不予遣送”。
(三)关于难民的遣送
对难民在遣送过程中应该注意的事项，蒋廷黻及其领导的行总也一一做出了明确规定。主要有：
第一，难民遣送的起点与路线问题。后方暂时以重庆、贵阳和西安三地(后来又增加了昆明一地)为起点，由行总分设临时机构办理起运事宜，各省区分署及其他机构应该斟酌境内难民分布情况，配合接运；
第二，难民遣送的交通工具问题。规定“遣送交通工具以火车、汽车、轮船为主，均免费搭载，或商定记账优待办法”，其费用由行总及其各分署或其他机构支付。而对于那些“距离原籍不远或无法觅得交通工具”的难民则只好采用徒步遣送的方式进行遣送；
第三，难民遣送时各分署的职责划分问题。规定“凡在甲省难民返回乙省原籍，其收容与遣送应该由甲省分署负责办理”，而难民到达目的地即乙省原籍时的遣散及他们回家后的衣食住等的供应则由乙省分署负责。
全国各分署为了较好地贯彻制定的方针政策与规章制度，顺利推进难民遣送工作，一般都根据上述总体要求，结合本地实际，制定了用于指导本地工作的规章制度。例如，江西分署制定了《善后救济总署江西分署加强遣送难民回籍计划》；广西分署制定了《善后救济总署广西分署遣送难民回籍实施细则》等。
行总制定的方针政策、规章制度以及各分署据此制定的实施办法等地方性法规，为行总及其分署全面推进难民遣送工作奠定了基础。
二、难民遣送的准备工作
由于难民多且分散，遣送工作千头万绪，十分繁重，从前期准备到大规模遣送需要做的工作都是十分重要的，并且又是困难重重的。
概括起来，行总为遣送国内难民所做的主要工作大致有以下几个方面：
(一)成立各级遣送机构
为了更好地开展难民遣送工作，行总在全国一些难民较为集中、交通比较顺畅的地区的大城市设置难民疏送站。1946年初，重庆、贵阳和昆明成为首批成立的疏送站，后来，贯穿东西的大动脉——陇海铁路得以全线修复，为了配合黄泛区的难民遣送工作，行总又决定在西安设立疏送站。这四个疏送站成为行总开展难民遣送工作时的第一级机构。与此同时，行总又在宜昌、上海和汉口等地设立了难民招待所和难民接运处。是为第二级机构。
在此基础上，行总还要求各分署在难民返乡时必须经过的主要路线上分区设立收容站、转运站或服务站，办理运送及接运等业务，以配合上述机构的疏送工作。此为第三级机构。至此，行总用于遣送难民的机构从上往下，全部设立，形成了全国难民遣送网。
(二)确定各种交通工具
历经八年战事，中国原有的铁路和公路设施损坏严重，交通工具也是十分缺乏。蒋廷黻及其领导的行总各级机构为了办理难民遣送的救济业务，克服种种困难，绞尽脑汁，千方百计地寻找交通工具，以便加快难民输送的进程。
综合起来，行总用来输送难民的交通工具共有以下六种：
首先是汽车。在那些抗战期间公路损坏有限，或者损坏严重但很快给予了修复，能够投入使用的地区，则运用汽车作为难民遣送的工具。使用之初，蒋廷黻指示行总赈恤厅的负责人与交通部公路总局签订了使用汽车运输难民的办法。汽车是蒋廷黻及行总用来遣送难民的最主要的交通工具。这种工具，“施行以来，尚称顺利”。
其次是火车。在可以利用铁路运输的地区，蒋廷黻要求行总及其分署的各级遣送机构尽量使用火车来遣送难民。因为火车“载量既巨，费用较省”。难民遣送活动期间，行总署长蒋廷黻亲自与交通部主要负责人就难民乘坐火车的票价问题进行了商谈，并最终签订了二五折优待办法。随着时间的推移，火车这种交通工具的使用量不断增长，因为，铁路在战后逐步得以修通，铁路运营里程在不断增多。使用火车遣送难民，“收效颇宏”。
又次是轮船。靠近江、河的地区，遣送难民，往往使用轮船作交通工具。如果是由国营招商局的轮船运输的，经行总赈恤厅与交通部协商，票价按七五折计算。
再次是木船。这种交通工具主要是在冬季使用。因为此时不论南北，中国的江河水位都较低，大的轮船不能航行，而仅靠小的轮船运送难民，显然速度太慢，特别是遣送业务非常繁忙的时候。在这种情况下，蒋廷黻在呈请行政院核准的前提下，决定临时使用木船为运输工具。 此外是飞机。这种交通工具在遣送难民的过程中使用频率较低，一般难民难有机会乘坐。主要原因是飞机数量不足、运输费用过高。飞机只在以下两种情况下用来遣送难民：少数归国华侨为了赶上返回原来居住国的海上轮船的班期而乘坐；其他适当的交通工具十分缺乏，并且经济条件又许可。所有使用飞机遣送难民的任务都由空运大队承担。
最后是兽力车。在车、船都不能到达的地方，行总则只好使用兽力车担当交通工具。
另外，在上述6种交通工具都无法使用的情况下，行总则采取徒步遣送的方式予以遣送。
(三)遣送前的难民发动工作
难民遣送工作开展前夕，信息十分不畅。一方面，蒋廷黻及其领导的行总各级机构对难民的准确情况了解得不够，例如，难民主要分布在哪些地区?每个地区究竟有多少难民?另一方面，难民对行总即将开展的遣送活动的有关情况特别是相关政策知之甚少，甚至有些难民根本不知道联合国善后救济总署在中国开展的战后救济活动。在这种情况下，蒋廷黻认为，为了确保遣送难民的工作-顺利进行，必须在活动全面开始前，充分发动难民，让他们了解遣送的有关政策。所以，蒋廷黻采取会同行政院其他有关部门共同发布公告的办法，以达到发动难民的目的。
例如，1946年1月，行总署长蒋廷黻联合社会部部长谷正纲为发动重庆难民而向他们发布了布告。布告全文如下：
社会部、善后救济总署布告
本部署奉令拟辅助来渝难民调查办法，亟应先做调查，期得详确数字以资统筹经费。会同有关机关成立各省来渝难民调查委员会负责主持并于市属各区设立调查队经办调查事宜。凡属战区各省因战事变迁来渝之难民现无职业者或从事劳动，同居亲属在三口以上无力还乡者，希自本月七日至十六日前往往在区公所或警察分局分驻所依照规定手续，接受调查，以便本署根据调查结果统筹办理调查程序，分区公布。此布。
中华民国三十五年一月 日
部长：谷正纲
署长：蒋廷黻
不难看出，蒋廷黻等在此布告中向广大难民传达了行总即将开展遣送难民的信息，同时也提出了接受遣送的条件及先期调查的期限等问题。
又如，为了防止舞弊事件的发生，使不符合遣送标准的人冒领相关证件，在上述布告发布之前，蒋廷黻就和社会部部长谷正纲向“湘桂来渝难胞”联合发布布告。布告全文如下：
社会部、善后救济总署布告
查关于疏遣湘桂来渝难胞事宜，业经本部署约集各有关机关商定办法，按名发给还乡证，编组运配并经抽签排定先后，遇有轮位依次启行。但此次发给还乡证系以前赈济委员会所发难民证为根据，深恐为时已久，难免发生流弊。兹为严厉防杜弊端，务期真正难胞得受实惠起见，除于登轮之前会同主管机关按照会商凡揣有法币十万元以上者不予遣送之决定认真检查外，凡有以难民证暗作买卖或冒领顶替者一经发觉即行究办。如经人检举查属实在者并予检举人奖金三万元。如办理是项事务之职员有不法舞弊情事并准任何人众检举告发，一经查实立即加重惩处并予检举人奖金五万元。特此布告。
中华民国三十四年十月 日
部长：谷正纲
署长：蒋廷黻
蒋廷黻等发布这一布告，不仅要防止不符合标准的难民弄虚作假，套取补贴，更要防止从事难民遣送工作的工作人员徇私舞弊，以在群众心目中树立行总清正廉洁的形象，保证难民的切身利益，为行总的难民遣送工作扫清各种障碍。
为了让更多的人特别是难民知道布告的内容，蒋廷黻等往往通过多种方式和途径来发布。比较重要的有以下几种：其一，在报纸的显著位置上多次刊登。例如《中央日报》等；其二，在收复区的农村村落、城市的街头张贴；其三，通过广播多次播发。这些布告的发布对发动群众，让群众知晓行总的有关政策发挥了不可低估的作用。
三、难民遣送工作的简况
难民遣送工作早在1945年9月即已着手进行，主要从遣送在渝的湘桂难民开始。早期主要以汽车通过公路输送，1946年春季后，随着各江河水位的上涨，轮船可以大量投入使用，以轮船通过内河输送，工作效率提高明显。这样，遣送的人数得以大量增加。对此，1946年初，蒋廷黻在行总的一次会议上部署难民遣送工作时指出：要加紧疏送难民返乡，目前以公路配运，“每月可望速送二万人，三四月间俟长江水涨，当可大量疏送”。
在遣送前，都要将目的地相同的人进行统一编队。一般每20人编为一小组，每3至5小组编为一大组。由难民在其中间推选组长，组长在沿途承担一定的照料普通难民的职责。
为了使所有领到还乡证的难民得到及时、准确遣送，不致发生错遣和漏遣，每一次遣送前，行总署长蒋廷黻都会向全社会发布公告。例如，1945年底，在遣送重庆的湘桂难民时就曾经通过报纸刊登、张贴海报和广播播发等多种方式发布了这样的公告：
社会部、善后救济总署为办理
已登记湘桂难民编组公告
查湘桂来渝难民前经本部署公告登记并经将已编组者分批遣送完竣。各在案其尚未编组之湘桂难民兹特办理继续编组：(一)此次编组难民以由湘桂来渝已领有社会局还乡证者为限。(二)编组登记日期自三十五年一月五日至一月十二日止。(三)登记地点：重庆两路口社会部重庆社会服务处及海棠溪分处。(四)遣送日期一月十五日上午九时在东水门码头集中上船合行。公告仰各按时前往编组以便遣送。如逾期不来登记，不再予以遣送。已领还乡证一律作废。幸勿自误为要。此布。
中华民国三十四年十二月 日
部长：谷正纲
署长：蒋廷黻
难民在遣送途中行总将安排一定数量的工作人员护送。难民在遣送途中的膳食由行总及其分署负责。他们的伙食费一般以每人每日300元的标准开支，12岁以下儿童的膳食在成人的基础上减半，3岁以下的婴儿则不发膳食费。难民出发时，行总及其分署负责协调当地医务人员对他们的健康状况进行严格检查，并打防疫针。如难民还在出发点尚未出发时害病，由行总在当地的定点医院免费治疗，为让难民了解这一政策，有病能够得到及时治疗，行总还专门为此发布通告。例如，行总为在重庆的难民曾经发布过这样的通告： 善后救济总署通告
本署为在渝贫苦难民患病无力就医，经洽定本市指定医院免费治疗并已于一月十六日实施，特此通告。
一、申请地点：本市学田湾赈恤厅特振组。
二、申请时间：每日上午九时至十一时，下午二时至四时。
三、申请条件：(一)持有难民证者；(二)经社会服务机关介绍者；(三)患急性疾病亟待治疗者。
如难民在途中害病，其治疗问题也由行总及其分署负责。常见性疾病由行总及其分署负责派遣的随队医务人员随时诊治；其他疾病则一律由沿途的卫生署所属的医疗机构代为诊疗，其费用由医务机关开具票据到所在地的行总相应分署报销。难民在遣送途中因病或因其他原因死亡的，其丧葬事宜及费用亦由行总及其分署负责。难民被遣送到达目的地后，由行总安排的工作人员向当地的接运站、所进行移交，并出具移交公文。然后由当地的接运站将接收的难民就地解散，让他们自行返回原来的村庄和住所。解散时一般会发给他们一定数量的生活费用，其标准为解散地离其家每100里每人发给1000元，50里以下者则不发生活费。当地政府每月必须将该地接收的被遣送难民的人数报行总在当地的分署备案。根据蒋廷黻的设想，遣送回去的难民，应该从此在家乡进行生产，自谋生计，不再需要政府或行总的救济，否则还不如不遣送。
四、开展难民遣送工作的成效
国内难民的遣送工作到1947年初基本结束，前后历时一年多。在此过程中，各分署、各疏送站都根据行总的统一安排和部署，对自己所辖地区的难民进行了遣送。
资料来源：《行政院善后救济总署业务总报告》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第三编，政治(二)，江苏古籍出版社1998年版，第437页。
各分署、各疏送站共遣送难民149.3416万人，其中绝大部分是由15个分署负责遣送的。在所有机构中，河南分署遣送的人数最多，达到35.8671万人，烟台办事处遣送的人数最少，仅为13人。
在历时一年多的时间里，蒋廷黻领导行总及其分署，克服疏送机构少、经费短缺、交通不便等种种困难，遣送了149万余无力返乡的难民，实属不易。蒋廷黻本人对这一成绩的取得也深感欣慰。1946年9月5日，他在行总第一次工作检讨会议上的讲话中总结难民遣送工作时指出：“遣送难民还乡，成绩确属十分满意。”不仅如此，在遣送的过程中，还尽量为难民提供方便和舒适的条件，为此博得了许多难民的称赞和联总的肯定。在这方面比较突出的分别是贵州和湖南等省份。对此，行总署长蒋廷黻也感到非常欣喜。他说：
余所以认为满意，不徒见于遣送人数之多，亦由于处理方式之美善。据外勤视察人员报告，贵州安置难民之办法，难民皆表谢意，彼此相告，皆谓此等待遇，得未曾有。若干中外友人均异口同声赞誉湖南安置难民之得法。
行总的遣送工作，使近百万人免于饥饿和寒冷，使他们在历经八年的日本侵华战争中得以存活，并最终得以返回他们世代赖以生存的故土。他们的返回，为饱经战乱之苦的灾区的重建家园乃至整个中国的复兴提供了难得的劳动力。
虽然在当时那种艰苦、困难的条件下行总遣送难民的工作取得了值得肯定的成就，但是，毋庸否认，这一工作也不可避免地存在着一些缺点或遗憾。主要有：149万余难民得到遣送回乡，人数不少，但是与数千万待遣难民相比较，则又显得不多。大部分难民须依靠自身努力返乡，有些无力返乡、符合遣送标准的难民亦是自己返乡，沿途历经艰辛，有些甚至靠沿途乞讨才得以返乡，还有的在返乡途中最后客死他乡，这是其一。其二，遣送途中事故频发。特别是利用木船遣送时，发生翻船事故的竞高达7％，死亡人数则达到9％，利用汽车运输也发生过数起中途翻车的交通事故，造成了一定的人员伤亡。其三，有的地方的登记及遣送工作“非常滞缓”，例如，行总在重庆遣送难民时，难民在江边等候一整天还不能办理完登记手续。他们在那里扶老携幼，衣食无着，显得痛苦异常，怨声载道。蒋廷黻及其领导的行总因此受到了立法院的指责。其四，就地区而言，难民遣送工作的成效也参差不齐。正如蒋廷黻所说：“其他省份则成绩参差，武汉之安置难民工作确曾一度极为困难”，究其原因，“皆自始设备及工具均不足用，而机构之本身亦有缺点”。另外，在一些地方，也出现了少数难民赖在行总及其分署设立的难民招待所里拒绝遣送的情况，给个别分署乃至行总的整个难民遣送工作造成了麻烦。为此，湖北分署就曾经抱怨道：部分难民“在安逸的招待所里，简直不想出去，因为在外面，他们找不到比这更舒服的生活，希望终老是乡者大有人在，弄得下一批难民到达，无法容纳，造成纠纷。
【作者简介】王春龙，男，1967年生，湖南邵阳人，南昌大学马克思主义学院讲师，主要研究方向为中国近现代史。
【责任编辑：李婷轩】