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摘要森林采伐是森林经营若干环节中的重要一环,我国现行的以采伐限额制度为核心的采伐制度已成为森林经营者实现经营权和处置权的主要障碍。本文通过分析限额采伐制度对森林可持续经营的影响,同时结合集体林权制度改革,分析采伐制度制约森林经营的若干方面。最后,针对现实中存在的问题提出完善采伐制度的相关对策,通过林业产权的实现,激励林农经营森林的积极性,最终实现森林的可持续经营。
关键词采伐制度 限额采伐 森林经营方案 森林可持续经营
中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-036-02
一、采伐制度与森林经营之间的联系
(一)森林采伐制度简述
采伐制度对于加强森林保护,减少毁林,遏制森林退化,加快森林恢复进程尤为重要。我国目前实行的森林采伐管理制度,是以采伐限额制度为核心的,包括采伐限额管理制度及相应的年度木材生产计划管理制度和木材凭证采伐制度,可见于《森林法》第五章、《森林法实施条例》第五章以及《森林采伐更新管理办法》第四条至第十三条的相关规定。地方各省(市、自治区)政府对各自行政区内的森林采伐进行了严格的规定,对产生的相关法律责任也做了极为细致的划分。具体而言,采伐制度可分为:
1.限额采伐制度
根据用材林的消耗量低于生长量的原则,国家严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位,集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位,制定年采伐限额,由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总,经同级人民政府审核后,报国务院批准。为了吸引外资投资造林,我国《森林法实施条例》第三十三条规定:利用外资营造的用材林达到一定规模需要采伐的,应当在国务院批准的年森林采伐限额内,由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准,实行采伐限额单列。
2.统一的年度木材生产计划制度
国家制定统一的年度木材生产计划,年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额,计划管理的范围由国务院规定。《森林法实施条例》第二十九条规定:采伐森林、林木作为商品销售的,必须纳入国家年度木材生产计划;但是,农村居民采伐自留山上个人所有的薪炭林和自留地、房前屋后个人所有的零星林木除外。
3.林木采伐许可证制度
我国《森林法》第三十二条规定:采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐;农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。
(二)森林经营
森林经营作为一个动态过程,是森林培育和森林经理二者的有效结合,由一系列培育森林的作业及其相关的管理因素组成,涉及森林营建与保育、森林抚育与间伐、森林采伐与更新、林地保护、非木质林产品的经营等多方面的规划和实施;它同时也是运用行政、管理、经济、生态、法律等多种技术手段去调节和规制的一项系统工程。
森林的可持续经营是为达到一个或多个明确的、特定的经营目标的经营过程,这种经营应考虑在不过度减少其内在价值和未来生产力,对自然环境和社会环境不产生过度的、不利影响的前提下,期望森林产品和服务不断的生产和提高。
可持续经营并不意味着不采伐或者少采伐,关键是能够在森林采伐与培育二者之间找到一个平衡点。采伐作为森林经营过程中的重要一环,森林采伐的好坏直接关系到森林经营质量的高低。
二、采伐制度对实现森林可持续经营的制约
(一)采伐制度不利于森林经营者积极性的发挥
森林采伐管理制度实施的目的在于通过控制森林年采伐量以逐年增加森林资源存量,从而最终实现森林永续利用,改善生态环境。实施森林采伐限额制度以来,我国森林资源的保护与管理取得了很大的成效,但随着我国林业改革的深入和市场经济的发展,该项制度与森林可持续经营之间的矛盾日益突出。例如采伐限额每5年核定一次,很难与每年制定的年度生产计划相配套,特别是在商品林的经营管理中,容易出现森林资源不能得到及时利用,造成浪费的现象。
另外,采伐限额制度制约了森林经营者的积极性。森林抚育采伐是培育后备资源的重要手段,它以培育后备资源为主,利用附带产品为辅,而不是以利用森林资源为主。采伐限额制度模糊了这一经营理念,制约了经营者抚育采伐森林的积极性。目前采伐限额由国家林业主管部门直接下达。在市场经济条件下,森工企业以及非公有制林业追求的是企业经济效益的最大化,而不是社会效益和生态效益的最大化;对经营者来说,按照市场需求决定采伐森林的处置权受到了限制。这样,森林经营者要么在森林经营过程中采大留小,采好留坏,要么干脆不经营培育或是少投入。
(二)采伐限额制度同时削弱了森林经营方案的规范和指导作用
国家林业局颁发的《森林经营方案编制与实施纲要》中第四十八条中规定“森林经营方案是编制森林采伐限额的主要依据。各级林业主管部門应将森林经营方案作为编制森林采伐限额、下达年度木材生产计划的重要依据,原则上森林采伐限额和木材生产计划按依法批准的森林经营方案确定。”然而实际操作中存在的问题却是限额采伐凌驾于经营方案之上,因为《森林法》及《森林法实施条例》中对采伐许可证一系列的行政审批的强制规定,以及对违法采伐限额制度所要追究的严格责任,使得采伐限额的地位优于经营方案,从而使得本应起到规范和指引作用的森林经营方案却处于形式上的可有可无状态。
(三)采伐制度对放活经营权、实现处置权的阻碍
现行的限额采伐制度已成为落实商品林经营权、处置权的主要障碍。在现有采伐限额制度下,经营者们的林木采伐权没有得到实现,或者说在诸多限制(不能申请到采伐许可证)的前提下,不能获得预期的经济效益。如果不能落实林农的林木处置权,其收益权就难以保障,放活经营权也就成了一句空话。对于商品林而言,单纯以行政手段控制林木采伐,人为地将商品林的经营权与处置权割裂开来,经营权的自主性要求无法实现,必将影响到经营者的经济收益。
(四)采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业
从所有权的层面考虑,社会资金投资林业所形成的林木应当属于投资者所有,他们完全可以按照自己的意志在不损害他人利益的前提下处分自己的林木,这是所有权的本义也是市场经济的本义。但是,在采伐限额制度下,社会资金投资所形成的林木仍然要受到采伐限额的约束,投资者无法按照自己的意志行使自己的所有权。投资者最担心的就是自己在经营期间受采伐限额的制约不能通过对林木的采伐、销售取得经营效益。
三、完善采伐制度强化森林经营的建议
(一)建立采伐申报制度对实现森林可持续经营的积极作用
森林采伐限额制度是20多年前根据当时的林情实行的一项管理制度,是权宜之计,最终必将被森林经营方案管理制度所取代。从目前来看,这项制度还不能立即取消,但迫切需要加以完善。
笔者建议可以考虑采伐申报制度。采伐申报制度与以往确定采伐限额从上级行政部门逐一而下不同,必须从下往上逐级申报,依据森林经营方案的规定确定采伐量上限。同时,应该让采伐限额的依据在森林经营方案中具体体现出来。在此前提下,在森林经营方案规定的作业范围内,允许森林经营者视市场情况,自主安排森林主伐、森林抚育、采伐时间和采伐量。林业行政主管部门经审查无误,应及时发放采伐许可证。
在市场经济条件下,申报制度是对商品林比较合理的管理制度。林木所有人按照市场经济规律和自己的实际情况,向地方林业行政部门申报采伐计划。在采伐申报制度中,主管部门对商品林所有人申报的采伐计划,在不会对生态环境产生较大不利影响和达到国家相关规定的前提下,应当予以批准。①同时,还应该简化审批手续,降低审批的层级,以高效的管理方式提高所有权人的积极性。
(二)依据森林分类经营来解决森林采伐问题
采伐制度应与森林分类经营充分结合。对商品林和生态公益林要采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。
《森林法》中将森林分为用材林、防护林、经济林、薪炭林、特种用途林五大林种,这是传统意义上的林业分类经营。1995年,林业部在《林业经济体制改革总体纲要》中提出建立既适应社会主义市场经济,又反映林业特点要求的林业经济体制。要求根据社会对生态和经济的需求,按照对森林多种功能主导利用的不同,将森林五大林种相应地划分为生态公益林和商品林两大类,分别按各自的特点和规律运营的一种新型的林业经营管理体制和发展模式。
分类经营带来的就应该是分类管理。采伐管理制度理所当然应该在不同分类的基础上进行。对森林资源采伐实行严格限制的最终目的是为了提高森林覆盖率,改善我们的生态环境状况。充分协调好森林的经济效益和社会效益,就应根据公益林和商品林的不同性质实行不同的采伐制度。②对国有公益林实行严格的采伐许可证和采伐限额制度,能确保实现其生态效益和社会效益。此外,从林业经济的角度来对森林分类采伐管理也有一定的合理性,对商品林过分严格限制,不符合市场经济的发展规律,应该适当放松限制,保障商品林所有人包括收益权在内的各项权益。对于不同林区的林业定位和总体目标的差异以及不同林业经济成分的经济性质及其(如国有、集体、个人)在林业经济与生态建设中作用的差异,必将产生对其进行采伐管理的不同,正视这些差别是科学、客观地制定森林采伐管理制度的表现。③
(三)强化森林经营方案的规制作用
为了寻找商品林采伐制度中赋权与规制的均衡点,需要以森林经营方案为依托,森林经营方案不是行政许可证,但记载着行政许可的内容,按照科学设计的森林经营方案进行采伐利用。森林经营方案并不是由森林经营者随意编制的,是在政府林业部门的直接指导下,由森林资源管理的专业机构完成,既要保证充分利用林地的生产力、促进森林可持续经营,又要充分考虑到森林经营者的经济承受能力和技术水平,努力实现各项生产要素的优化配置。
因此,商品林采伐制度所涉及的森林限额采伐、年度木材生产计划和林木采伐许可证等制度都可以统一到森林经营方案中来,政府林业主管部门的职能也要从行政监管向行政指导转变,增加服务职能。一个科学的经营方案,内容上应该涵盖:森林经营者和商业主体之间林木合同的订立、整体管理规划、支持林产业的投资、涉林的土地规划、林业风景规划、增强工业投资、扩大研发能力及对其他相关活动和结果的监管等内容。④
我国现有的法律法规中存在很多的采伐限额和行政许可等制度,富有较强行政监管色彩。这些监管方式已不能满足目前林业的发展形势。在经营方案将采访限額、木材年度计划统一起来以后,不断弱化行政管理的色彩,在保证实施好经营方案的基础上,进一步放开采伐的限制,从而更好的促进林业的长期可持续发展。立法上应该对现有林木采伐和行政许可法规进行改革,对林木采伐权的流转给予必要的肯定,在法律责任中不断加大经营方案实施的责任力度,同时,将以往的采伐限额和林木采伐许可证等法律责任进行相应的改革,将采伐制度和经营方案制度进行协调统一,以林业的科学、长期可持续经营为方向,为林木、林地的自由流转创造良好环境,扩大经济效益,提高林业的生产力。
注释:
①周训芳,向佐群等.物权法与森林法知识读本.北京:中国林业出版社.2007.
②张凯义.我国森林采伐制度面临的问题及其解决.环境科学.2008(4).160.
③万志芳,李明.森林采伐管理制度综述.河南林业科技.2007(3).20.
④V.AlaricSample,StevenAnderson.CommonGoalsforSustainableForestMangement.North Carolina:ForestHistorySociety.2008.
关键词采伐制度 限额采伐 森林经营方案 森林可持续经营
中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-036-02
一、采伐制度与森林经营之间的联系
(一)森林采伐制度简述
采伐制度对于加强森林保护,减少毁林,遏制森林退化,加快森林恢复进程尤为重要。我国目前实行的森林采伐管理制度,是以采伐限额制度为核心的,包括采伐限额管理制度及相应的年度木材生产计划管理制度和木材凭证采伐制度,可见于《森林法》第五章、《森林法实施条例》第五章以及《森林采伐更新管理办法》第四条至第十三条的相关规定。地方各省(市、自治区)政府对各自行政区内的森林采伐进行了严格的规定,对产生的相关法律责任也做了极为细致的划分。具体而言,采伐制度可分为:
1.限额采伐制度
根据用材林的消耗量低于生长量的原则,国家严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位,集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位,制定年采伐限额,由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总,经同级人民政府审核后,报国务院批准。为了吸引外资投资造林,我国《森林法实施条例》第三十三条规定:利用外资营造的用材林达到一定规模需要采伐的,应当在国务院批准的年森林采伐限额内,由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准,实行采伐限额单列。
2.统一的年度木材生产计划制度
国家制定统一的年度木材生产计划,年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额,计划管理的范围由国务院规定。《森林法实施条例》第二十九条规定:采伐森林、林木作为商品销售的,必须纳入国家年度木材生产计划;但是,农村居民采伐自留山上个人所有的薪炭林和自留地、房前屋后个人所有的零星林木除外。
3.林木采伐许可证制度
我国《森林法》第三十二条规定:采伐林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐;农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。
(二)森林经营
森林经营作为一个动态过程,是森林培育和森林经理二者的有效结合,由一系列培育森林的作业及其相关的管理因素组成,涉及森林营建与保育、森林抚育与间伐、森林采伐与更新、林地保护、非木质林产品的经营等多方面的规划和实施;它同时也是运用行政、管理、经济、生态、法律等多种技术手段去调节和规制的一项系统工程。
森林的可持续经营是为达到一个或多个明确的、特定的经营目标的经营过程,这种经营应考虑在不过度减少其内在价值和未来生产力,对自然环境和社会环境不产生过度的、不利影响的前提下,期望森林产品和服务不断的生产和提高。
可持续经营并不意味着不采伐或者少采伐,关键是能够在森林采伐与培育二者之间找到一个平衡点。采伐作为森林经营过程中的重要一环,森林采伐的好坏直接关系到森林经营质量的高低。
二、采伐制度对实现森林可持续经营的制约
(一)采伐制度不利于森林经营者积极性的发挥
森林采伐管理制度实施的目的在于通过控制森林年采伐量以逐年增加森林资源存量,从而最终实现森林永续利用,改善生态环境。实施森林采伐限额制度以来,我国森林资源的保护与管理取得了很大的成效,但随着我国林业改革的深入和市场经济的发展,该项制度与森林可持续经营之间的矛盾日益突出。例如采伐限额每5年核定一次,很难与每年制定的年度生产计划相配套,特别是在商品林的经营管理中,容易出现森林资源不能得到及时利用,造成浪费的现象。
另外,采伐限额制度制约了森林经营者的积极性。森林抚育采伐是培育后备资源的重要手段,它以培育后备资源为主,利用附带产品为辅,而不是以利用森林资源为主。采伐限额制度模糊了这一经营理念,制约了经营者抚育采伐森林的积极性。目前采伐限额由国家林业主管部门直接下达。在市场经济条件下,森工企业以及非公有制林业追求的是企业经济效益的最大化,而不是社会效益和生态效益的最大化;对经营者来说,按照市场需求决定采伐森林的处置权受到了限制。这样,森林经营者要么在森林经营过程中采大留小,采好留坏,要么干脆不经营培育或是少投入。
(二)采伐限额制度同时削弱了森林经营方案的规范和指导作用
国家林业局颁发的《森林经营方案编制与实施纲要》中第四十八条中规定“森林经营方案是编制森林采伐限额的主要依据。各级林业主管部門应将森林经营方案作为编制森林采伐限额、下达年度木材生产计划的重要依据,原则上森林采伐限额和木材生产计划按依法批准的森林经营方案确定。”然而实际操作中存在的问题却是限额采伐凌驾于经营方案之上,因为《森林法》及《森林法实施条例》中对采伐许可证一系列的行政审批的强制规定,以及对违法采伐限额制度所要追究的严格责任,使得采伐限额的地位优于经营方案,从而使得本应起到规范和指引作用的森林经营方案却处于形式上的可有可无状态。
(三)采伐制度对放活经营权、实现处置权的阻碍
现行的限额采伐制度已成为落实商品林经营权、处置权的主要障碍。在现有采伐限额制度下,经营者们的林木采伐权没有得到实现,或者说在诸多限制(不能申请到采伐许可证)的前提下,不能获得预期的经济效益。如果不能落实林农的林木处置权,其收益权就难以保障,放活经营权也就成了一句空话。对于商品林而言,单纯以行政手段控制林木采伐,人为地将商品林的经营权与处置权割裂开来,经营权的自主性要求无法实现,必将影响到经营者的经济收益。
(四)采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业
从所有权的层面考虑,社会资金投资林业所形成的林木应当属于投资者所有,他们完全可以按照自己的意志在不损害他人利益的前提下处分自己的林木,这是所有权的本义也是市场经济的本义。但是,在采伐限额制度下,社会资金投资所形成的林木仍然要受到采伐限额的约束,投资者无法按照自己的意志行使自己的所有权。投资者最担心的就是自己在经营期间受采伐限额的制约不能通过对林木的采伐、销售取得经营效益。
三、完善采伐制度强化森林经营的建议
(一)建立采伐申报制度对实现森林可持续经营的积极作用
森林采伐限额制度是20多年前根据当时的林情实行的一项管理制度,是权宜之计,最终必将被森林经营方案管理制度所取代。从目前来看,这项制度还不能立即取消,但迫切需要加以完善。
笔者建议可以考虑采伐申报制度。采伐申报制度与以往确定采伐限额从上级行政部门逐一而下不同,必须从下往上逐级申报,依据森林经营方案的规定确定采伐量上限。同时,应该让采伐限额的依据在森林经营方案中具体体现出来。在此前提下,在森林经营方案规定的作业范围内,允许森林经营者视市场情况,自主安排森林主伐、森林抚育、采伐时间和采伐量。林业行政主管部门经审查无误,应及时发放采伐许可证。
在市场经济条件下,申报制度是对商品林比较合理的管理制度。林木所有人按照市场经济规律和自己的实际情况,向地方林业行政部门申报采伐计划。在采伐申报制度中,主管部门对商品林所有人申报的采伐计划,在不会对生态环境产生较大不利影响和达到国家相关规定的前提下,应当予以批准。①同时,还应该简化审批手续,降低审批的层级,以高效的管理方式提高所有权人的积极性。
(二)依据森林分类经营来解决森林采伐问题
采伐制度应与森林分类经营充分结合。对商品林和生态公益林要采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。
《森林法》中将森林分为用材林、防护林、经济林、薪炭林、特种用途林五大林种,这是传统意义上的林业分类经营。1995年,林业部在《林业经济体制改革总体纲要》中提出建立既适应社会主义市场经济,又反映林业特点要求的林业经济体制。要求根据社会对生态和经济的需求,按照对森林多种功能主导利用的不同,将森林五大林种相应地划分为生态公益林和商品林两大类,分别按各自的特点和规律运营的一种新型的林业经营管理体制和发展模式。
分类经营带来的就应该是分类管理。采伐管理制度理所当然应该在不同分类的基础上进行。对森林资源采伐实行严格限制的最终目的是为了提高森林覆盖率,改善我们的生态环境状况。充分协调好森林的经济效益和社会效益,就应根据公益林和商品林的不同性质实行不同的采伐制度。②对国有公益林实行严格的采伐许可证和采伐限额制度,能确保实现其生态效益和社会效益。此外,从林业经济的角度来对森林分类采伐管理也有一定的合理性,对商品林过分严格限制,不符合市场经济的发展规律,应该适当放松限制,保障商品林所有人包括收益权在内的各项权益。对于不同林区的林业定位和总体目标的差异以及不同林业经济成分的经济性质及其(如国有、集体、个人)在林业经济与生态建设中作用的差异,必将产生对其进行采伐管理的不同,正视这些差别是科学、客观地制定森林采伐管理制度的表现。③
(三)强化森林经营方案的规制作用
为了寻找商品林采伐制度中赋权与规制的均衡点,需要以森林经营方案为依托,森林经营方案不是行政许可证,但记载着行政许可的内容,按照科学设计的森林经营方案进行采伐利用。森林经营方案并不是由森林经营者随意编制的,是在政府林业部门的直接指导下,由森林资源管理的专业机构完成,既要保证充分利用林地的生产力、促进森林可持续经营,又要充分考虑到森林经营者的经济承受能力和技术水平,努力实现各项生产要素的优化配置。
因此,商品林采伐制度所涉及的森林限额采伐、年度木材生产计划和林木采伐许可证等制度都可以统一到森林经营方案中来,政府林业主管部门的职能也要从行政监管向行政指导转变,增加服务职能。一个科学的经营方案,内容上应该涵盖:森林经营者和商业主体之间林木合同的订立、整体管理规划、支持林产业的投资、涉林的土地规划、林业风景规划、增强工业投资、扩大研发能力及对其他相关活动和结果的监管等内容。④
我国现有的法律法规中存在很多的采伐限额和行政许可等制度,富有较强行政监管色彩。这些监管方式已不能满足目前林业的发展形势。在经营方案将采访限額、木材年度计划统一起来以后,不断弱化行政管理的色彩,在保证实施好经营方案的基础上,进一步放开采伐的限制,从而更好的促进林业的长期可持续发展。立法上应该对现有林木采伐和行政许可法规进行改革,对林木采伐权的流转给予必要的肯定,在法律责任中不断加大经营方案实施的责任力度,同时,将以往的采伐限额和林木采伐许可证等法律责任进行相应的改革,将采伐制度和经营方案制度进行协调统一,以林业的科学、长期可持续经营为方向,为林木、林地的自由流转创造良好环境,扩大经济效益,提高林业的生产力。
注释:
①周训芳,向佐群等.物权法与森林法知识读本.北京:中国林业出版社.2007.
②张凯义.我国森林采伐制度面临的问题及其解决.环境科学.2008(4).160.
③万志芳,李明.森林采伐管理制度综述.河南林业科技.2007(3).20.
④V.AlaricSample,StevenAnderson.CommonGoalsforSustainableForestMangement.North Carolina:ForestHistorySociety.2008.