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制定全国医疗卫生服务体系规划纲要，是推动医改向纵深发展，实现党的十八大提出的全面建成小康社会目标又一新的重要举措。2015年1月19日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，审议通过了《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》（以下简称《规划纲要》）。近日，本刊专访了国务院医改领导小组办公室主任、国家卫生计生委副主任孙志刚，就《规划纲要》的主要内容作出全面解读。
◎ 记 者：《规划纲要》从哪些方面对医疗卫生资源作出了重大布局？
孙志刚：《规划纲要》是对未来五年我国医疗卫生服务资源的全面规划，涉及到医疗卫生事业发展的各个领域各个方面。总体要求是“坚持立足国情、紧扣深化改革、着眼发展需要、顺应人民期盼”;基本思路是“在宏观调控下，适度有序发展医疗卫生服务体系，重在调整结构、系统整合、促进均衡”;重点任务是解决“办什么、办在哪、办多少、办多大”等重大问题。主要内容如下：
一是提出了全国2020年卫生资源总量标准。床位是医疗卫生服务体系的核心资源要素，是国际上衡量国家间卫生资源和服务能力的主要通用指标，也是制定规划的最大难点。我们组织力量进行了集中攻关，综合考虑人口总量、老龄化、城镇化等因素，结合全国床位数的历史变化趋势，同时，借鉴了29个OECD国家人均GDP与我国2020年水平相当时的千人口床位数，提出了到2020年，我国每千人口床位数达到6张的发展目标。这是我国首次对医疗机构发展床位规模提出了量化指标。
二是全面布局各级各类医疗卫生机构。《规划纲要》充分考虑经济社会发展水平和医疗卫生资源现状，统筹不同区域、类型、层级的医疗卫生资源的数量和布局，首次明确了各级各类公立医疗机构的建设数量和规模，即：每个行政村应当设置1个村卫生室，每个乡镇办好1所标准化建设的乡镇卫生院，在每个街道办事处范围或每3万-10万居民规划设置1所社区卫生服务中心。县级原则上设1个县办综合性医院和1个中医类医院。地市级区域依据常住人口数，每100万-200万人设置1-2个地市办综合性医院（含中医类医院，下同），服务半径一般为50公里左右。地广人稀的地区人口规模可以适当放宽。省级区域划分片区，依据常住人口数，每1000万人规划设置1-2个省办综合性医院。京津冀、长三角、珠三角等地区探索建立跨区域医疗卫生机构。同时，按照统筹规划、提升能级、辐射带动的原则，在全国规划布局设置若干部门办医院。
三是大力发展非公立医疗机构。新一轮医改启动后，国务院两次专门下发鼓励社会办医文件，但社会一直反映民营资本难以进入医疗卫生事业领域。这次制定《规划纲要》，从床位标准、设备购置以及政策扶持等方面对社会办医给予支持，明确了到2020年，按照每千常住人口不低于1.5张床位为社会办医院预留规划空间，同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间。同时，鼓励公立医院与社会力量以合资合作的方式，共同举办新的非营利性医疗机构，个体诊所的设置不受规划布局限制等。这些硬性要求，突破了各种障碍，是送给民营资本实实在在的利好政策，将会有力地推动社会办医的快速发展。
四是着力加强人才队伍建设。规划避免了重“物”不重“人”，对人才配备、培养和使用三个环节作出了要求，提出了医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构的人员配备标准，明确了人才培养培训的目标和方向。到2020年，每千常住人口执业（助理）医师数达到2.5人，注册护士数达到3.14人，医护比达到1：1.25，地市办及以上医院床护比不低于1：0.6，公共卫生人员数达到0.83人。这些部署，将从根本上改变长期以来我国医疗卫生事业发展重硬件设施建设，轻软件内涵发展的状况。
◎ 记 者：《规划纲要》有何创新亮点？
孙志刚：在《规划纲要》制定过程中，始终把改革创新贯穿到各个方面、各个环节，努力编制一个反映各方面意见，符合卫生事业发展规律，适应经济社会发展需要，保障人民群众健康，并经得起历史和实践检验的规划。有以下几个方面的突出亮点：
一是远近结合，注重长远。规划立足当前，紧扣当前改革需要，着力解决深化医改中面临的突出矛盾和问题，推动改革尽快取得成效，使人民群众尽快得到实惠。同时着眼长远，立足经济社会发展全局，瞄准人民群众未来5年乃至更长远的健康需求，统筹谋划。比如，党的十八大后，加快推动京津冀、长三角、珠三角等区域经济协同发展。适应这一新变化，规划创新性地提出探索打破行政区划的限制，跨区域统筹设置医疗卫生机构。根据老龄化发展趋势和适应人口计生政策调整的需要，规划对养老康复以及妇儿等专科医院建设作出了长远布局。
二是面向全行业，促进各级各类医疗机构协调发展。《规划纲要》首次打破行业壁垒、部门利益、行政区划和专业局限，对卫生、教育、军队、企业、社会、民营等兴办的医疗资源进行统筹布局，体现了国家的规划、人民的规划。同时，从防治结合、上下联动、中西医并重、多元发展、医养结合等五个方面，对各级各类医疗卫生机构的功能定位、分工协作提出了要求，为群众提供系统、连续、全方位的医疗卫生服务。
三是突出关键领域和薄弱环节，推进卫生事业结构性改革。《规划纲要》既提出事业发展的目标，着力发展增量，解决卫生资源总量不足问题，更注重在存量调整上下功夫，以结构性改革提升整体资源的运行效率。比如基层是薄弱环节，规划要求优先加强县办医院服务能力，支持村卫生室和乡镇卫生院以及社区卫生服务机构标准化建设。对公立医院资源过剩地区，要求将部分资源转为康复、老年护理和社区卫生服务机构，有保有压，促进卫生事业协调发展。
四是加强指导，强化规划纲要的约束性。《规划纲要》最大的特色是提出了许多量化指标，增强了规划的指导性和约束性。过去，不少地方制定了区域卫生规划，但都是挂在墙上，停留在文件上，没有真正落地。这次强化了医院床护比约束，建立公立医院床位规模分级备案和公示制度，新增床位后达到或超过1500张床的公立医院，其床位增加须报国家卫生计生委备案。同时，还要求成立专家委员会，建立国家对各省份资源配置标准和直辖市、计划单列市、省会城市等特殊地区规划的论证机制。这些措施确保了规划有部署、易监管、可考核、能问责。
◎ 记 者：《规划纲要》的实施会取得怎样的预期效果？
孙志刚：《规划纲要》是首次在国家层面制定的医疗卫生服务体系规划。实施后能够为深化医改增添新动力，对医疗卫生事业长远发展产生深刻影响。
一是更好地维护公立医院公益性。医疗卫生服务有些是公益性的，有些是非公益性，但面向全体居民的公共医疗卫生是公益性的，是由政府承担责任的。《规划纲要》明确了公立医院的规模、功能定位和建设标准，从一定意义上区分了公益和非公益、基本和非基本的属性。这样可以引导和促进各级政府履职尽责，加大对公立医院的投入，深化公立医院改革，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。
二是更有力地加强基层服务能力建设。规划从财政投入、设施建设、设备配置、人才培养以及分级诊疗等方面都要求对基层加大倾斜，促进基层服务能力提升。规划实施后，可以使我国基层医疗卫生服务体系的软、硬件都得到明显改善。
三是更有效地促进健康服务业的发展。规划不仅对社会办医床位数明确了量化指标，还提出了“四放宽一简化”的政策措施，即放宽主办主体、放宽人才流动、放宽服务领域、放宽设备购置，简化审批程序等。这必将有力地推动社会力量举办医疗卫生事业的发展，更好地满足人民群众多样化健康需求，也为经济社会发展注入了新的活力。
四是更有利于保障人民群众的身体健康。《规划纲要》的实施，将会有助于构建与国民经济和社会发展水平相适应、与居民健康需求相匹配、体系完整、分工明确、功能互补、密切协作的整合型医疗卫生服务体系，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，更好地增进全体人民的健康福祉。
◎ 记 者：《规划纲要》从哪些方面对医疗卫生资源作出了重大布局？
孙志刚：《规划纲要》是对未来五年我国医疗卫生服务资源的全面规划，涉及到医疗卫生事业发展的各个领域各个方面。总体要求是“坚持立足国情、紧扣深化改革、着眼发展需要、顺应人民期盼”;基本思路是“在宏观调控下，适度有序发展医疗卫生服务体系，重在调整结构、系统整合、促进均衡”;重点任务是解决“办什么、办在哪、办多少、办多大”等重大问题。主要内容如下：
一是提出了全国2020年卫生资源总量标准。床位是医疗卫生服务体系的核心资源要素，是国际上衡量国家间卫生资源和服务能力的主要通用指标，也是制定规划的最大难点。我们组织力量进行了集中攻关，综合考虑人口总量、老龄化、城镇化等因素，结合全国床位数的历史变化趋势，同时，借鉴了29个OECD国家人均GDP与我国2020年水平相当时的千人口床位数，提出了到2020年，我国每千人口床位数达到6张的发展目标。这是我国首次对医疗机构发展床位规模提出了量化指标。
二是全面布局各级各类医疗卫生机构。《规划纲要》充分考虑经济社会发展水平和医疗卫生资源现状，统筹不同区域、类型、层级的医疗卫生资源的数量和布局，首次明确了各级各类公立医疗机构的建设数量和规模，即：每个行政村应当设置1个村卫生室，每个乡镇办好1所标准化建设的乡镇卫生院，在每个街道办事处范围或每3万-10万居民规划设置1所社区卫生服务中心。县级原则上设1个县办综合性医院和1个中医类医院。地市级区域依据常住人口数，每100万-200万人设置1-2个地市办综合性医院（含中医类医院，下同），服务半径一般为50公里左右。地广人稀的地区人口规模可以适当放宽。省级区域划分片区，依据常住人口数，每1000万人规划设置1-2个省办综合性医院。京津冀、长三角、珠三角等地区探索建立跨区域医疗卫生机构。同时，按照统筹规划、提升能级、辐射带动的原则，在全国规划布局设置若干部门办医院。
三是大力发展非公立医疗机构。新一轮医改启动后，国务院两次专门下发鼓励社会办医文件，但社会一直反映民营资本难以进入医疗卫生事业领域。这次制定《规划纲要》，从床位标准、设备购置以及政策扶持等方面对社会办医给予支持，明确了到2020年，按照每千常住人口不低于1.5张床位为社会办医院预留规划空间，同步预留诊疗科目设置和大型医用设备配置空间。同时，鼓励公立医院与社会力量以合资合作的方式，共同举办新的非营利性医疗机构，个体诊所的设置不受规划布局限制等。这些硬性要求，突破了各种障碍，是送给民营资本实实在在的利好政策，将会有力地推动社会办医的快速发展。
四是着力加强人才队伍建设。规划避免了重“物”不重“人”，对人才配备、培养和使用三个环节作出了要求，提出了医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构的人员配备标准，明确了人才培养培训的目标和方向。到2020年，每千常住人口执业（助理）医师数达到2.5人，注册护士数达到3.14人，医护比达到1：1.25，地市办及以上医院床护比不低于1：0.6，公共卫生人员数达到0.83人。这些部署，将从根本上改变长期以来我国医疗卫生事业发展重硬件设施建设，轻软件内涵发展的状况。
◎ 记 者：《规划纲要》有何创新亮点？
孙志刚：在《规划纲要》制定过程中，始终把改革创新贯穿到各个方面、各个环节，努力编制一个反映各方面意见，符合卫生事业发展规律，适应经济社会发展需要，保障人民群众健康，并经得起历史和实践检验的规划。有以下几个方面的突出亮点：
一是远近结合，注重长远。规划立足当前，紧扣当前改革需要，着力解决深化医改中面临的突出矛盾和问题，推动改革尽快取得成效，使人民群众尽快得到实惠。同时着眼长远，立足经济社会发展全局，瞄准人民群众未来5年乃至更长远的健康需求，统筹谋划。比如，党的十八大后，加快推动京津冀、长三角、珠三角等区域经济协同发展。适应这一新变化，规划创新性地提出探索打破行政区划的限制，跨区域统筹设置医疗卫生机构。根据老龄化发展趋势和适应人口计生政策调整的需要，规划对养老康复以及妇儿等专科医院建设作出了长远布局。
二是面向全行业，促进各级各类医疗机构协调发展。《规划纲要》首次打破行业壁垒、部门利益、行政区划和专业局限，对卫生、教育、军队、企业、社会、民营等兴办的医疗资源进行统筹布局，体现了国家的规划、人民的规划。同时，从防治结合、上下联动、中西医并重、多元发展、医养结合等五个方面，对各级各类医疗卫生机构的功能定位、分工协作提出了要求，为群众提供系统、连续、全方位的医疗卫生服务。
三是突出关键领域和薄弱环节，推进卫生事业结构性改革。《规划纲要》既提出事业发展的目标，着力发展增量，解决卫生资源总量不足问题，更注重在存量调整上下功夫，以结构性改革提升整体资源的运行效率。比如基层是薄弱环节，规划要求优先加强县办医院服务能力，支持村卫生室和乡镇卫生院以及社区卫生服务机构标准化建设。对公立医院资源过剩地区，要求将部分资源转为康复、老年护理和社区卫生服务机构，有保有压，促进卫生事业协调发展。
四是加强指导，强化规划纲要的约束性。《规划纲要》最大的特色是提出了许多量化指标，增强了规划的指导性和约束性。过去，不少地方制定了区域卫生规划，但都是挂在墙上，停留在文件上，没有真正落地。这次强化了医院床护比约束，建立公立医院床位规模分级备案和公示制度，新增床位后达到或超过1500张床的公立医院，其床位增加须报国家卫生计生委备案。同时，还要求成立专家委员会，建立国家对各省份资源配置标准和直辖市、计划单列市、省会城市等特殊地区规划的论证机制。这些措施确保了规划有部署、易监管、可考核、能问责。
◎ 记 者：《规划纲要》的实施会取得怎样的预期效果？
孙志刚：《规划纲要》是首次在国家层面制定的医疗卫生服务体系规划。实施后能够为深化医改增添新动力，对医疗卫生事业长远发展产生深刻影响。
一是更好地维护公立医院公益性。医疗卫生服务有些是公益性的，有些是非公益性，但面向全体居民的公共医疗卫生是公益性的，是由政府承担责任的。《规划纲要》明确了公立医院的规模、功能定位和建设标准，从一定意义上区分了公益和非公益、基本和非基本的属性。这样可以引导和促进各级政府履职尽责，加大对公立医院的投入，深化公立医院改革，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。
二是更有力地加强基层服务能力建设。规划从财政投入、设施建设、设备配置、人才培养以及分级诊疗等方面都要求对基层加大倾斜，促进基层服务能力提升。规划实施后，可以使我国基层医疗卫生服务体系的软、硬件都得到明显改善。
三是更有效地促进健康服务业的发展。规划不仅对社会办医床位数明确了量化指标，还提出了“四放宽一简化”的政策措施，即放宽主办主体、放宽人才流动、放宽服务领域、放宽设备购置，简化审批程序等。这必将有力地推动社会力量举办医疗卫生事业的发展，更好地满足人民群众多样化健康需求，也为经济社会发展注入了新的活力。
四是更有利于保障人民群众的身体健康。《规划纲要》的实施，将会有助于构建与国民经济和社会发展水平相适应、与居民健康需求相匹配、体系完整、分工明确、功能互补、密切协作的整合型医疗卫生服务体系，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，更好地增进全体人民的健康福祉。