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摘 要：本文从公用设施视角，基于2011—2015年全国31个省级政府的面板数据，考虑公共债务支出投资回报时滞，运用超效率DEA模型，评价我国31个省级政府的地方政府债务支出效率。结合实证结果，为东、中、西部不同地区政府分别从公用设施发展上提出了债务支出效率的改进方式。此外，从债务风险防控、债务资金使用方向、跨年度债务支出安排等方面对我国地方政府提高债务支出效率给出了综合的政策建议。
关键词：公用设施投资 地方政府债务 支出效率 超效率DEA
一、我国地方政府债务支出现状
近年来，地方政府债务问题广受我国政府在管理体制改革方面的关注。自2015年新预算法颁布以来，财政部围绕“开前门、堵后门”的思路，不断建设规范合理的地方政府举债融资机制，从举债用途、举债规模、举债方式等方面做出了限制性规定，如当年确认了3.2万亿元的地方置换债券额度，将2015年末到期的部分地方债转换为期限更长的债券，推进地方政府进一步公开融资。目前，全国地方政府性债务规模增速放缓，但依然呈逐渐增长的趋势。截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元。
然而，日益增大的债务资金收入却并未带来令人满意的债务支出绩效：地方政府在预算制定及实际执行过程中的“低报收入、高估支出”不容忽视（汪冲，2015）。长此以往，不利于维护地方政府债信，还会给地方政府带来债务融资风险。财政支出效率比较低下是地方政府债务风险较高的一大根源，必须从提高地方政府财政支出效率的角度采取措施，以从根本上缓解地方政府债务压力。（黄捷，王虹，2016）由此可见，提高我国地方政府债务的支出效率势在必行。
现有文献中，用公用设施投资相关指标衡量地方债务支出效率的实证较少。故本文基于公用设施投资的视角，构造DEA超效率模型，评价和分析我国地方债务支出效率，以期探索出优化地方政府债务支出效率的路径。这对于加强地方政府绩效管理、优化地方政府债务支出的结构、改善地方政府债务支出的效率水平具有战略性意义。
二、地方债务支出效率评价
（一）模型设定
考虑到国内当下对于地方债务支出效率并无统一的标准，且债务支出问题中对于投入、产出的衡量难以用个别指标来代替，故本文选取了投入、产出指标来构造债务支出效率体系，并使用面向多个投入、多个产出的超效率数据包络分析模型对我国31个省份的债务支出效率做出评价。
与传统参数法相比，DEA 方法具有自如处理多投入多产出指标的复杂问题，无需知道生产函数具体形式等优点。[1]该方法对于评价不同决策单元（Decision Making Units，簡称DMU）间的相对有效性，特别是多投入多产出情况下的相对有效性或效益评价具有绝对优势。本文的研究对象为地方政府性债务支出效率，故将我国地方政府作为决策单元。根据数据的可获得性和时效性，本文从2011年至2015年的地方政府债务的相关数据入手，考虑债务支出的投入和产出变量。
由于经典DEA模型中，有效率DMU得分均为1，无法进一步分析这部分决策单元的相对效率水平，为比较效率值为1的地方政府债务使用效率，本文选择超效率模型，又因为在我国宏观经济发展形势与政府部门职能是满足公共需求的特殊定位，地方政府债务支出无法实现固定规模报酬下的效率。此使用DEA-Solver5.0软件，选择假设规模报酬可变的超效率数据包络分析模型（Super-V-SBM），对支出效率进行评价。对于选定的DMUj，判断其有效的非径向超效率模型设定如下：
其中，s-≥0，s+≥0是松弛变量，分别表示对投入进行负向调整及对产出进行正向调整。当x>0，且λ≥0 时，x0≥s-成立。ε为非阿基米德无穷小量，一般取ε=10 -6，θ为该决策单元DMU j的有效值，当θ=1时，称DMUj为DEA有效，当θ<1时，称DMUj为DEA无效。
（二）变量选取
在地方债务支出的具体用途上，主要体现为提供长期、具有存量性质的公共产品，因而来源于财政的固定资产投资能较好地间接反映出债务支出状况，故本文以此作为超效率DEA模型中的投入变量。随后，地方政府为满足公共需求，其债务相关的公共支出绩效主要表现为社会公用设施的建设成果。公用设施是指政府为公众提供公共服务产品的各种公共性、服务性的设施，具体可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通等。故本文DEA模型中产出变量主要选择基础设施建设成果和公益性项目，包括城市桥梁增量、人均城市道路面积、建成区绿化覆盖率、居民最低生活保障人数、每十万人口中小学平均在校学生数、人均GDP等。其中，居民最低生活保障人数相对值考虑到各地区人口数量不同导致的基数差异及兼顾城镇居民和农村居民保障人数的完整性，用城镇和农村居民保障人数之和与当地年平均人口数值之比来衡量。每十万人口中小学平均在校学生数这一变量则计算了当地中、小学平均在校学生数与当地人口的比值，以期更好地刻画地方基本九年义务教育的普及情况。
值得一提的是，由于债务性支出的投资回报期限较长，当年的固定资产类投资往往不能在当年有产出绩效，另外，政府拨款资助一些公益性设施对于当期民间资本投入相关的长期项目有一定的排挤、替代效应 。相对而言，滞后几期后的债务支出更能使民间明确政府投资方向，促进民间资本随地方政府政策转移，而减少这种效率损耗。综合考虑产出项目的一般投资收益时滞及样本期的约束，本文选用T期的投入和（T+1）期的产出来评价地方政府在T期的债务支出效率。
本文选取的数据来源于《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》及EPS全球统计数据/分析平台。
（三）实证结果分析
考虑到中央政府对于西藏自治区的财政政策支持相对较多，如在样本评价期内，全国仅西藏自治区实施十二年义务教育、有关固定资产投资的财政补贴力度也相对较大等，这使得当地政府的财政绩效收益与其本身为获得财政绩效的付费不符，从而不利于客观比较不同地方政府在既定财力范围内的债务支出效率情况，故本文权衡之下剔除该样本，评价其余30个省级政府的债务支出情况。从整体上看，全国各省级政府在评价期间的排名顺序变化不大，在此，本文以2014年全国各地方政府债务支出效率为代表，展现债务支出效率评价结果，如表1。不难发现，DEA得分靠前的主要以东部地区为主。 考虑到不同地区资源禀赋、财力大小及经济发展水平各有不同，为对不同地区优化债务支出效率提出适宜的政策建议，本文进一步将30个省级地方政府分为东、中、西三个样本集以探究不同地区债务支出效率的差别。其中，东部地区包括北京、天津、河北、上海等11个地区， 中部地区包括黑龙江、吉林、山西等8个地区， 西部地区包括内蒙古、广西、重庆等11个地区。以各个样本集同一时期内子样本的超效率DEA得分均值代表该样本集的债务支出水平，则其债务支出效率变化如图1。
由图1可知东部地区债务支出效率明显高于西部地区，而西部地区债务支出效率高于中部地区，且随着年份的推进，总体看各个地区的债务支出效率缓步增长。因此，本文选出东、中、西部地区代表省份以探究其债务支出效率的改进方式：综合考虑各个省级政府经济体量、人口规模及其对所属地区的代表性，选择江苏、广东作为东部地区的代表，选择河南、山西为中部地区的代表，选择四川、新疆为西部地区的代表。分别见表3、表4、表5。
易知，DEA对于债务支出效率较低的西部地区的改进建议主要体现为减少财政固定资产投资、增加地方桥梁建设、人均道路面积及增加GDP等，这与西部本身地理因素也有关，较高的海拔及山地、丘陵地形使得道路、桥梁等公用设施的建设变得相对困难，故相较于债务支出效率高的地区显得较为不足。而对于江苏、广东等东部经济较发达地区的改进规划则与一般思路不同，主要表现为减少DEA产出，例如：地方的GDP、教育方面的产出和桥梁建设等。可见对于经济发展过热的地区，地方政府想要更进一步提高债务支出效率，应更加关注基础设施、公益性等民生工程，更多注重经济公平方面的投资而非单纯追求GDP增长，同时，有关而中部地区则根据本地具体经济特点，兼具两种改进思路，如山西的改进思路更接近于西部地区的改进方式，而河南则更接近于东部地区。此外，京津冀及东三省地区建成区绿化覆盖率这一指标的超效率改进中普遍为正，这意味着加强地区环境方面的公用设施、加快绿化建设水平相对不足。
三、基本结论与优化建议
（一）基本结论
本文根据2011年至2015年地方债务支出相关的面板数据，测算出我国30个省级政府4年的债务支出超效率值，结果表明：东部地区债务支出效率普遍高于西部地区、西部地区效率水平普遍高于中部地区，且从总体上看，地方债务支出效率逐年升高。西部地区需推进桥梁、道路等交通方面公用设施建设提高债务支出效率，而东部经济发达地区则要兼顾经济效率和社会效率的共同发展，京津冀等地区要注意推广绿化公用设施，助力环境经济建设。
（二）优化建议
1.推进地方政府债务支出激励政策，落实相关方面改革的执行，加大债务风险防控，细化地方政府债务支出效率评价体系，以期兼顾经济效率和社会效率共同健康发展。
2.地方政府应注重多角度提高政府支出绩效，推崇契约精神，增进债务资金使用效率，力争各个方面均衡发展，优化投资组合，统筹规划支出结构，努力把握财政政策取向，提高债务支出效率。
3.完善地方政府支出绩效的跨年度考核制度，长远考虑地方政府债务资金使用效率问题，贯彻落实政府管理终身问责制度，进一步加强预算硬约束，增进地方政府官员长期发展的理念。
参考文献：
[1]Charnes A，Cooper W，Rhodes E. Measuring the efficiency of decision making units[J].European Journal of Operational Researeh. 1978（2）.
[2]郑洁，翟胜宝. 预算约束视角下的地方政府性债务管理研究[J]. 宏观经济研究，2014，（06）：44-49.
[3]黄捷，王虹.地方政府债务风险与财政支出效率[J].财会月刊，2016，（02）.
[4]王悅荣，邓春玉.珠三角9市市政公用设施投资效率分析[J].城市问题，2015（06）.
[5]李静.地方政府性债务支出效率的实证分析[J].统计与决策，2017，（17）.
[6]金荣学，胡智煜.基于DEA方法的地方政府性债务支出效率研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2015，（4）.
[7]唐齐鸣，王彪.中国地方政府财政支出效率及影响因素的实证研究[J].金融研究，2012，（2）.
[8]李定远.地方财政支出相对效率及影响因素分析[D].西南财经大学，2012.
[9]王婧，方创琳，罗奎，吴康.中国城市市政公用设施投资与建设的区域差异及效率评价[J].地理科学，2014，（7）.
[10]陈平，欧阳洁.地方政府债务支出效率评估研究——基于超效率DEA模型的分析[J].财政监督，2016（23）.
（王祯阳，东北财经大学财政税务学院。）
关键词：公用设施投资 地方政府债务 支出效率 超效率DEA
一、我国地方政府债务支出现状
近年来，地方政府债务问题广受我国政府在管理体制改革方面的关注。自2015年新预算法颁布以来，财政部围绕“开前门、堵后门”的思路，不断建设规范合理的地方政府举债融资机制，从举债用途、举债规模、举债方式等方面做出了限制性规定，如当年确认了3.2万亿元的地方置换债券额度，将2015年末到期的部分地方债转换为期限更长的债券，推进地方政府进一步公开融资。目前，全国地方政府性债务规模增速放缓，但依然呈逐渐增长的趋势。截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元。
然而，日益增大的债务资金收入却并未带来令人满意的债务支出绩效：地方政府在预算制定及实际执行过程中的“低报收入、高估支出”不容忽视（汪冲，2015）。长此以往，不利于维护地方政府债信，还会给地方政府带来债务融资风险。财政支出效率比较低下是地方政府债务风险较高的一大根源，必须从提高地方政府财政支出效率的角度采取措施，以从根本上缓解地方政府债务压力。（黄捷，王虹，2016）由此可见，提高我国地方政府债务的支出效率势在必行。
现有文献中，用公用设施投资相关指标衡量地方债务支出效率的实证较少。故本文基于公用设施投资的视角，构造DEA超效率模型，评价和分析我国地方债务支出效率，以期探索出优化地方政府债务支出效率的路径。这对于加强地方政府绩效管理、优化地方政府债务支出的结构、改善地方政府债务支出的效率水平具有战略性意义。
二、地方债务支出效率评价
（一）模型设定
考虑到国内当下对于地方债务支出效率并无统一的标准，且债务支出问题中对于投入、产出的衡量难以用个别指标来代替，故本文选取了投入、产出指标来构造债务支出效率体系，并使用面向多个投入、多个产出的超效率数据包络分析模型对我国31个省份的债务支出效率做出评价。
与传统参数法相比，DEA 方法具有自如处理多投入多产出指标的复杂问题，无需知道生产函数具体形式等优点。[1]该方法对于评价不同决策单元（Decision Making Units，簡称DMU）间的相对有效性，特别是多投入多产出情况下的相对有效性或效益评价具有绝对优势。本文的研究对象为地方政府性债务支出效率，故将我国地方政府作为决策单元。根据数据的可获得性和时效性，本文从2011年至2015年的地方政府债务的相关数据入手，考虑债务支出的投入和产出变量。
由于经典DEA模型中，有效率DMU得分均为1，无法进一步分析这部分决策单元的相对效率水平，为比较效率值为1的地方政府债务使用效率，本文选择超效率模型，又因为在我国宏观经济发展形势与政府部门职能是满足公共需求的特殊定位，地方政府债务支出无法实现固定规模报酬下的效率。此使用DEA-Solver5.0软件，选择假设规模报酬可变的超效率数据包络分析模型（Super-V-SBM），对支出效率进行评价。对于选定的DMUj，判断其有效的非径向超效率模型设定如下：
其中，s-≥0，s+≥0是松弛变量，分别表示对投入进行负向调整及对产出进行正向调整。当x>0，且λ≥0 时，x0≥s-成立。ε为非阿基米德无穷小量，一般取ε=10 -6，θ为该决策单元DMU j的有效值，当θ=1时，称DMUj为DEA有效，当θ<1时，称DMUj为DEA无效。
（二）变量选取
在地方债务支出的具体用途上，主要体现为提供长期、具有存量性质的公共产品，因而来源于财政的固定资产投资能较好地间接反映出债务支出状况，故本文以此作为超效率DEA模型中的投入变量。随后，地方政府为满足公共需求，其债务相关的公共支出绩效主要表现为社会公用设施的建设成果。公用设施是指政府为公众提供公共服务产品的各种公共性、服务性的设施，具体可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通等。故本文DEA模型中产出变量主要选择基础设施建设成果和公益性项目，包括城市桥梁增量、人均城市道路面积、建成区绿化覆盖率、居民最低生活保障人数、每十万人口中小学平均在校学生数、人均GDP等。其中，居民最低生活保障人数相对值考虑到各地区人口数量不同导致的基数差异及兼顾城镇居民和农村居民保障人数的完整性，用城镇和农村居民保障人数之和与当地年平均人口数值之比来衡量。每十万人口中小学平均在校学生数这一变量则计算了当地中、小学平均在校学生数与当地人口的比值，以期更好地刻画地方基本九年义务教育的普及情况。
值得一提的是，由于债务性支出的投资回报期限较长，当年的固定资产类投资往往不能在当年有产出绩效，另外，政府拨款资助一些公益性设施对于当期民间资本投入相关的长期项目有一定的排挤、替代效应 。相对而言，滞后几期后的债务支出更能使民间明确政府投资方向，促进民间资本随地方政府政策转移，而减少这种效率损耗。综合考虑产出项目的一般投资收益时滞及样本期的约束，本文选用T期的投入和（T+1）期的产出来评价地方政府在T期的债务支出效率。
本文选取的数据来源于《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》及EPS全球统计数据/分析平台。
（三）实证结果分析
考虑到中央政府对于西藏自治区的财政政策支持相对较多，如在样本评价期内，全国仅西藏自治区实施十二年义务教育、有关固定资产投资的财政补贴力度也相对较大等，这使得当地政府的财政绩效收益与其本身为获得财政绩效的付费不符，从而不利于客观比较不同地方政府在既定财力范围内的债务支出效率情况，故本文权衡之下剔除该样本，评价其余30个省级政府的债务支出情况。从整体上看，全国各省级政府在评价期间的排名顺序变化不大，在此，本文以2014年全国各地方政府债务支出效率为代表，展现债务支出效率评价结果，如表1。不难发现，DEA得分靠前的主要以东部地区为主。 考虑到不同地区资源禀赋、财力大小及经济发展水平各有不同，为对不同地区优化债务支出效率提出适宜的政策建议，本文进一步将30个省级地方政府分为东、中、西三个样本集以探究不同地区债务支出效率的差别。其中，东部地区包括北京、天津、河北、上海等11个地区， 中部地区包括黑龙江、吉林、山西等8个地区， 西部地区包括内蒙古、广西、重庆等11个地区。以各个样本集同一时期内子样本的超效率DEA得分均值代表该样本集的债务支出水平，则其债务支出效率变化如图1。
由图1可知东部地区债务支出效率明显高于西部地区，而西部地区债务支出效率高于中部地区，且随着年份的推进，总体看各个地区的债务支出效率缓步增长。因此，本文选出东、中、西部地区代表省份以探究其债务支出效率的改进方式：综合考虑各个省级政府经济体量、人口规模及其对所属地区的代表性，选择江苏、广东作为东部地区的代表，选择河南、山西为中部地区的代表，选择四川、新疆为西部地区的代表。分别见表3、表4、表5。
易知，DEA对于债务支出效率较低的西部地区的改进建议主要体现为减少财政固定资产投资、增加地方桥梁建设、人均道路面积及增加GDP等，这与西部本身地理因素也有关，较高的海拔及山地、丘陵地形使得道路、桥梁等公用设施的建设变得相对困难，故相较于债务支出效率高的地区显得较为不足。而对于江苏、广东等东部经济较发达地区的改进规划则与一般思路不同，主要表现为减少DEA产出，例如：地方的GDP、教育方面的产出和桥梁建设等。可见对于经济发展过热的地区，地方政府想要更进一步提高债务支出效率，应更加关注基础设施、公益性等民生工程，更多注重经济公平方面的投资而非单纯追求GDP增长，同时，有关而中部地区则根据本地具体经济特点，兼具两种改进思路，如山西的改进思路更接近于西部地区的改进方式，而河南则更接近于东部地区。此外，京津冀及东三省地区建成区绿化覆盖率这一指标的超效率改进中普遍为正，这意味着加强地区环境方面的公用设施、加快绿化建设水平相对不足。
三、基本结论与优化建议
（一）基本结论
本文根据2011年至2015年地方债务支出相关的面板数据，测算出我国30个省级政府4年的债务支出超效率值，结果表明：东部地区债务支出效率普遍高于西部地区、西部地区效率水平普遍高于中部地区，且从总体上看，地方债务支出效率逐年升高。西部地区需推进桥梁、道路等交通方面公用设施建设提高债务支出效率，而东部经济发达地区则要兼顾经济效率和社会效率的共同发展，京津冀等地区要注意推广绿化公用设施，助力环境经济建设。
（二）优化建议
1.推进地方政府债务支出激励政策，落实相关方面改革的执行，加大债务风险防控，细化地方政府债务支出效率评价体系，以期兼顾经济效率和社会效率共同健康发展。
2.地方政府应注重多角度提高政府支出绩效，推崇契约精神，增进债务资金使用效率，力争各个方面均衡发展，优化投资组合，统筹规划支出结构，努力把握财政政策取向，提高债务支出效率。
3.完善地方政府支出绩效的跨年度考核制度，长远考虑地方政府债务资金使用效率问题，贯彻落实政府管理终身问责制度，进一步加强预算硬约束，增进地方政府官员长期发展的理念。
参考文献：
[1]Charnes A，Cooper W，Rhodes E. Measuring the efficiency of decision making units[J].European Journal of Operational Researeh. 1978（2）.
[2]郑洁，翟胜宝. 预算约束视角下的地方政府性债务管理研究[J]. 宏观经济研究，2014，（06）：44-49.
[3]黄捷，王虹.地方政府债务风险与财政支出效率[J].财会月刊，2016，（02）.
[4]王悅荣，邓春玉.珠三角9市市政公用设施投资效率分析[J].城市问题，2015（06）.
[5]李静.地方政府性债务支出效率的实证分析[J].统计与决策，2017，（17）.
[6]金荣学，胡智煜.基于DEA方法的地方政府性债务支出效率研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2015，（4）.
[7]唐齐鸣，王彪.中国地方政府财政支出效率及影响因素的实证研究[J].金融研究，2012，（2）.
[8]李定远.地方财政支出相对效率及影响因素分析[D].西南财经大学，2012.
[9]王婧，方创琳，罗奎，吴康.中国城市市政公用设施投资与建设的区域差异及效率评价[J].地理科学，2014，（7）.
[10]陈平，欧阳洁.地方政府债务支出效率评估研究——基于超效率DEA模型的分析[J].财政监督，2016（23）.
（王祯阳，东北财经大学财政税务学院。）