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郭晓鸣四川省社会科学院副院长、研究员、博士生导师,四川省政府科技顾问团顾问。20世纪80年代以来,长期致力于农业经济理论与政策的研究。
汶川地震对当地的农业发展造成了巨大的损害,您认为汶川农业生产的恢复需要怎样的过程?
回答这个问题的基点是要对汶川的基本特征有一个判断。汶川属于干旱河谷地区,最主要的特征是严重缺水,蒸发量大于降雨量。它地处岷江上游,既是成都平原的生态屏障,也是一个生态脆弱地区,岷江两岸严重的荒漠化,自然植被恢复非常困难。汶川同时又是一个少数民族地区。
在这个区域里发展农业有比较明显的局限性,它不适于像内地那样进行大规模的农业开发。所以,汶川的农业应该是有选择性地进行恢复重建。对于不适于进行农业开发的区域要进行生态重建,而不是农业重建。而农业的重建应该是进行农业发展方式的转换。从汶川的条件来看,选择生态农业是一种合理的选择,有可能实现恢复生态和促进农业发展的双重目标。
汶川虽然自然条件非常恶劣,但是具有丰富的光热资源,农产品的品质非常好,基本上没有污染。当地的生物多样性比较丰富,有河谷的低坝、台地、高山等不同地形,构成立体的气候资源,对生态农业发展是适合的。汶川的区位优势在地震后因交通条件明显改善得到提升,农产品的运输条件也随之变好。汶川有特色的民族文化,加上地震的品牌效应,生态农业应该是未来汶川的一个发展方向。
但是,并不是所有的乡镇都适合发展生态农业。目前,似乎是平面的在整个汶川进行生态农业的空间布局,这是不尽合理的,应该是突出重点,选择最合适的区域。
进行农业重建,首先要制定科学的区域性农业发展规划;其次,是要在适合农业发展的区域内,重点进行基本生产条件的恢复和提升;再次,是应以生态为主线来进行新的产业配置。根据不同的自然条件,分别发展生态种植业、生态畜牧业、生态旅游业等。对于不适合发展农业的地区,要适度地进行生态移民,或者借助灾后重建外部支持的机遇,将部分人口适当向城镇集中。最后,是要进行技术支持。生态农业是一种新的发展方式,当地农民不具备相应技术素质,需要一些外部的技术支持。
对于汶川的农业恢复要有一个非常冷静、理性的判断,不能急于求成,不能期待在一两年、两三年的时间就重建一个汶川的现代农业系统。
目前灾区农业发展面临的最大的问题是什么?
第一是资源不足,特别是耕地资源不足的问题;第二是水资源的问题,这是恢复农业发展的最大的瓶颈。这里建设灌溉系统的成本很高,有的坡地要从几十里之外引水;第三是技术问题。当地农民原来大多种植苞谷、土豆、玉米等作物,不熟悉蔬菜、花卉、水果等作物的种植;第四是农民的组织化程度很低,分散的小农格局与现代生态农业不相吻合;第五是市场体系发展很缓慢。比如,大樱桃基本是靠小商小贩来进行买卖,一旦集中上市就可能存在销售不畅的问题。
发展生态农业最迫切的需求就是要提高当地农民的素质,提高组织化程度,帮助他们建立一些组织,建立市场体系,包括一些技术的推广。对农村而言,目前对口援建主要是集中在基础设施的建设和改善,以上这些还没有得到足够的重视。
东西部的农业存在哪些差异?
最大的差异是在投入能力方面的差异。东部地区现代农业发展水平普遍比较高。农业结构调整推进比较明显。低档的农产品基本退出了,基本上是附加值比较高的农产品,这些农产品投入比较高,产业链条都在延伸。但在四川西部的山区、丘陵地区,绝大部分农业仍是传统的,规模小、每个农户几亩地,产出有限,商品率低。
您如何评价新农村建设在受灾地区的推进?
我认为,现有的新农村建设大多数还只能集中资源在局部区域探索一些发展模式,尚不具备在大多数农村地区大范围推广的条件。新农村建设在灾区要结合对口援建提供的条件,更重要的是在环境整治和公共服务配套方面加以突破和完善,缩小与城市的差别。安全饮水、交通、教育、医保、养老保险、低保,这些才是灾区新农村建设最需要的实际的东西。
从农业发展的角度,您如何评价中央政府的对口支援政策?
这是一次最大程度体现中国的制度优势的举措,我觉得总体上应该是成功的,但是如果加以改进的话,可以做得更好,更有效率。
农业的发展是对口援建的一个短板。这是可以理解的,援建方的需求和受援方的需求存在一些偏差,援建方更容易关注一些重大的大型基础设施项目,但这些可能存在一些供给和需求的错位,比如农民可能更需要做一些土地的开垦和恢复,除了主要的灌溉系统,一些小型的灌溉系统也需要恢复,除了主要的通乡通村公路之外,还有一些田间道路和户道急需进行修复,但是这些项目因为太小可能没有办法安排。
另外,在汶川农村的援建项目中,也有一些超越当地实际需求的方面,一些设施甚至要“一百年不落后”。如果有足够的力量,这样做是可以的,但是在当地农民很多实际问题还没有解决的条件下,这样的选择可能就存在一些资源配置方面的问题。
这可能是对口援建的机制有些问题,当地社区、村民,包括政府的参与度不够,没有构建起规范的互动机制,这些方面都有较大的改善余地。
在采访中,我们发现通过对口援建农村的基础设施得到了很大的改善,但当地的生产方式似乎没有相应的跟进,如何解决这一问题呢?
生产方式的改变靠灾区的内生力量将是一个缓慢的过程,对口援建是一个非常有利的转变当地生产方式的机会。广东是发达地区,它的特色农业是非常有基础的,把它的技术和生产模式、农产品加工、物流与当地进行对接改造,有可能在比较短的时间里,让汶川的生态农业在较高的起点上发展。但是遗憾的是目前这方面做的不是太多。
现有的对口援建比较局限于直接的硬件改造,没有扩大援建的内涵。在灾后重建的早期,这样的选择是可以理解的。但是,现在我们看到灾区面临着越来越强烈的发展的需求。但在实际的援建过程中,对农村产业发展和与之密切相关的人力资本开发的重视程度仍然是不够的,这也必然导致生产方式的改变明显滞后于基础设施的改善。
是不是对口援建的机制本身很难充分体现受援方的需求?
我觉得不是的。存在的主要问题可能是我们的对口援建没有形成一种让援建方的供给目标和受援方的需求目标在一个平台上进行更充分地讨论的互动机制,而这是完全有可能通过改善加以解决的。就像扶贫工作一样,过去也是救助式的扶贫,就是我给什么,你就拿什么;现在是参与式的扶贫,就是让受益的群体去选择、去实施项目,让他们在实施中受益,并在实施完成后,持续受益。
这是先期制度设计方面的缺失吗?
应该是吧。但这在当时的背景下也应该可以理解。
如果中央政府把资金直接给四川或者当地政府会更好吗?
也不能简单地这么认为。援建方如果把钱直接给当地政府也可能会有资金流向的担心,至少它自己做可以保证这些资金的用途。目前的一些项目可能没有最大限度地满足当地农民的需求,用四川话来说就是“不划算”。其中,最重要的是要把资源配置的决策权,乡村内部项目实施权,利益分配权,交给农民。这是一种效率最高的办法,可以防止中间资源的流失。
因为对口援建的工作已经进入收尾的阶段,您说的这种机制似乎无法达成了。
就四川方面来说,当然希望这个过程继续下去。四川省提出要变对口援建为对口合作。这种合作主要是由过去的无偿的给予变成产业发展的合作。在产业发展的过程中实现双赢。中国东西部的互补性本来就是存在的,东部有更高的加工水平,但是严重的资源短缺;西部整体上是资源富集区,但加工业落后。灾区有很多矿产资源、水电的发展也是有可能建立共赢机制的。从农业方面看,如果汶川生态农业的深度开发做得好的话,完全可能进入援建方的市场,满足其对绿色农产品、特色农产品的需求。
这是否需要中央层面的推动才能够实施和继续?
从援建方和受援方的层面可能推动起来会存在难度。需要中央政府的基于区域平衡发展的需要进行有效协调,实现由无偿式援建向合作式援建的转换。
您认为对口支援可以成为一个长期的机制吗?
它是可以复制的。但是需要进行一些改进。单纯依靠政治要求,而没有区域合作的机制,它的持续性会受到挑战。在一开始就应当建立援助的回报机制,而不是单纯的给予。其次就是在当地要有选择权,这样投入的钱会少一些,效率会更高一些。
您如何评价目前汶川的整体规划和产业布局?
区域的发展规划,首先它应不是一个单纯的自上而下的过程,也不是外部专家在短期内能够做出的。在汶川哪个乡镇适合做什么,一般意义上说,当地的干部和农民有更多的发言权。产业规划应该是上下结合的,当地干部和农民应实际参与到规划的编制过程中,让他们有一个通道,了解重要的信息。目前,似乎有一些“洋崇拜”,过度依赖高级别的专家,规划可能很漂亮,但让人担心它的操作性。所有的规划项目最后都要落地,是当地的人在做。如果当地人只是被动的参与,那么以后的实施难免会出现偏差。
您认为未来的汶川应该是什么样?
汶川的过去是“高耗能工业 传统农业”的二元结构产业布局。作为成都平原的生态屏障,汶川发展高污染的工业是不恰当。在农业发展方面,应该是生态农业和它的民族资源充分耦合,把汶川打造成为九寨沟环线上的具有独特优势的重要生态农业基地和乡村旅游节点。
汶川地震对当地的农业发展造成了巨大的损害,您认为汶川农业生产的恢复需要怎样的过程?
回答这个问题的基点是要对汶川的基本特征有一个判断。汶川属于干旱河谷地区,最主要的特征是严重缺水,蒸发量大于降雨量。它地处岷江上游,既是成都平原的生态屏障,也是一个生态脆弱地区,岷江两岸严重的荒漠化,自然植被恢复非常困难。汶川同时又是一个少数民族地区。
在这个区域里发展农业有比较明显的局限性,它不适于像内地那样进行大规模的农业开发。所以,汶川的农业应该是有选择性地进行恢复重建。对于不适于进行农业开发的区域要进行生态重建,而不是农业重建。而农业的重建应该是进行农业发展方式的转换。从汶川的条件来看,选择生态农业是一种合理的选择,有可能实现恢复生态和促进农业发展的双重目标。
汶川虽然自然条件非常恶劣,但是具有丰富的光热资源,农产品的品质非常好,基本上没有污染。当地的生物多样性比较丰富,有河谷的低坝、台地、高山等不同地形,构成立体的气候资源,对生态农业发展是适合的。汶川的区位优势在地震后因交通条件明显改善得到提升,农产品的运输条件也随之变好。汶川有特色的民族文化,加上地震的品牌效应,生态农业应该是未来汶川的一个发展方向。
但是,并不是所有的乡镇都适合发展生态农业。目前,似乎是平面的在整个汶川进行生态农业的空间布局,这是不尽合理的,应该是突出重点,选择最合适的区域。
进行农业重建,首先要制定科学的区域性农业发展规划;其次,是要在适合农业发展的区域内,重点进行基本生产条件的恢复和提升;再次,是应以生态为主线来进行新的产业配置。根据不同的自然条件,分别发展生态种植业、生态畜牧业、生态旅游业等。对于不适合发展农业的地区,要适度地进行生态移民,或者借助灾后重建外部支持的机遇,将部分人口适当向城镇集中。最后,是要进行技术支持。生态农业是一种新的发展方式,当地农民不具备相应技术素质,需要一些外部的技术支持。
对于汶川的农业恢复要有一个非常冷静、理性的判断,不能急于求成,不能期待在一两年、两三年的时间就重建一个汶川的现代农业系统。
目前灾区农业发展面临的最大的问题是什么?
第一是资源不足,特别是耕地资源不足的问题;第二是水资源的问题,这是恢复农业发展的最大的瓶颈。这里建设灌溉系统的成本很高,有的坡地要从几十里之外引水;第三是技术问题。当地农民原来大多种植苞谷、土豆、玉米等作物,不熟悉蔬菜、花卉、水果等作物的种植;第四是农民的组织化程度很低,分散的小农格局与现代生态农业不相吻合;第五是市场体系发展很缓慢。比如,大樱桃基本是靠小商小贩来进行买卖,一旦集中上市就可能存在销售不畅的问题。
发展生态农业最迫切的需求就是要提高当地农民的素质,提高组织化程度,帮助他们建立一些组织,建立市场体系,包括一些技术的推广。对农村而言,目前对口援建主要是集中在基础设施的建设和改善,以上这些还没有得到足够的重视。
东西部的农业存在哪些差异?
最大的差异是在投入能力方面的差异。东部地区现代农业发展水平普遍比较高。农业结构调整推进比较明显。低档的农产品基本退出了,基本上是附加值比较高的农产品,这些农产品投入比较高,产业链条都在延伸。但在四川西部的山区、丘陵地区,绝大部分农业仍是传统的,规模小、每个农户几亩地,产出有限,商品率低。
您如何评价新农村建设在受灾地区的推进?
我认为,现有的新农村建设大多数还只能集中资源在局部区域探索一些发展模式,尚不具备在大多数农村地区大范围推广的条件。新农村建设在灾区要结合对口援建提供的条件,更重要的是在环境整治和公共服务配套方面加以突破和完善,缩小与城市的差别。安全饮水、交通、教育、医保、养老保险、低保,这些才是灾区新农村建设最需要的实际的东西。
从农业发展的角度,您如何评价中央政府的对口支援政策?
这是一次最大程度体现中国的制度优势的举措,我觉得总体上应该是成功的,但是如果加以改进的话,可以做得更好,更有效率。
农业的发展是对口援建的一个短板。这是可以理解的,援建方的需求和受援方的需求存在一些偏差,援建方更容易关注一些重大的大型基础设施项目,但这些可能存在一些供给和需求的错位,比如农民可能更需要做一些土地的开垦和恢复,除了主要的灌溉系统,一些小型的灌溉系统也需要恢复,除了主要的通乡通村公路之外,还有一些田间道路和户道急需进行修复,但是这些项目因为太小可能没有办法安排。
另外,在汶川农村的援建项目中,也有一些超越当地实际需求的方面,一些设施甚至要“一百年不落后”。如果有足够的力量,这样做是可以的,但是在当地农民很多实际问题还没有解决的条件下,这样的选择可能就存在一些资源配置方面的问题。
这可能是对口援建的机制有些问题,当地社区、村民,包括政府的参与度不够,没有构建起规范的互动机制,这些方面都有较大的改善余地。
在采访中,我们发现通过对口援建农村的基础设施得到了很大的改善,但当地的生产方式似乎没有相应的跟进,如何解决这一问题呢?
生产方式的改变靠灾区的内生力量将是一个缓慢的过程,对口援建是一个非常有利的转变当地生产方式的机会。广东是发达地区,它的特色农业是非常有基础的,把它的技术和生产模式、农产品加工、物流与当地进行对接改造,有可能在比较短的时间里,让汶川的生态农业在较高的起点上发展。但是遗憾的是目前这方面做的不是太多。
现有的对口援建比较局限于直接的硬件改造,没有扩大援建的内涵。在灾后重建的早期,这样的选择是可以理解的。但是,现在我们看到灾区面临着越来越强烈的发展的需求。但在实际的援建过程中,对农村产业发展和与之密切相关的人力资本开发的重视程度仍然是不够的,这也必然导致生产方式的改变明显滞后于基础设施的改善。
是不是对口援建的机制本身很难充分体现受援方的需求?
我觉得不是的。存在的主要问题可能是我们的对口援建没有形成一种让援建方的供给目标和受援方的需求目标在一个平台上进行更充分地讨论的互动机制,而这是完全有可能通过改善加以解决的。就像扶贫工作一样,过去也是救助式的扶贫,就是我给什么,你就拿什么;现在是参与式的扶贫,就是让受益的群体去选择、去实施项目,让他们在实施中受益,并在实施完成后,持续受益。
这是先期制度设计方面的缺失吗?
应该是吧。但这在当时的背景下也应该可以理解。
如果中央政府把资金直接给四川或者当地政府会更好吗?
也不能简单地这么认为。援建方如果把钱直接给当地政府也可能会有资金流向的担心,至少它自己做可以保证这些资金的用途。目前的一些项目可能没有最大限度地满足当地农民的需求,用四川话来说就是“不划算”。其中,最重要的是要把资源配置的决策权,乡村内部项目实施权,利益分配权,交给农民。这是一种效率最高的办法,可以防止中间资源的流失。
因为对口援建的工作已经进入收尾的阶段,您说的这种机制似乎无法达成了。
就四川方面来说,当然希望这个过程继续下去。四川省提出要变对口援建为对口合作。这种合作主要是由过去的无偿的给予变成产业发展的合作。在产业发展的过程中实现双赢。中国东西部的互补性本来就是存在的,东部有更高的加工水平,但是严重的资源短缺;西部整体上是资源富集区,但加工业落后。灾区有很多矿产资源、水电的发展也是有可能建立共赢机制的。从农业方面看,如果汶川生态农业的深度开发做得好的话,完全可能进入援建方的市场,满足其对绿色农产品、特色农产品的需求。
这是否需要中央层面的推动才能够实施和继续?
从援建方和受援方的层面可能推动起来会存在难度。需要中央政府的基于区域平衡发展的需要进行有效协调,实现由无偿式援建向合作式援建的转换。
您认为对口支援可以成为一个长期的机制吗?
它是可以复制的。但是需要进行一些改进。单纯依靠政治要求,而没有区域合作的机制,它的持续性会受到挑战。在一开始就应当建立援助的回报机制,而不是单纯的给予。其次就是在当地要有选择权,这样投入的钱会少一些,效率会更高一些。
您如何评价目前汶川的整体规划和产业布局?
区域的发展规划,首先它应不是一个单纯的自上而下的过程,也不是外部专家在短期内能够做出的。在汶川哪个乡镇适合做什么,一般意义上说,当地的干部和农民有更多的发言权。产业规划应该是上下结合的,当地干部和农民应实际参与到规划的编制过程中,让他们有一个通道,了解重要的信息。目前,似乎有一些“洋崇拜”,过度依赖高级别的专家,规划可能很漂亮,但让人担心它的操作性。所有的规划项目最后都要落地,是当地的人在做。如果当地人只是被动的参与,那么以后的实施难免会出现偏差。
您认为未来的汶川应该是什么样?
汶川的过去是“高耗能工业 传统农业”的二元结构产业布局。作为成都平原的生态屏障,汶川发展高污染的工业是不恰当。在农业发展方面,应该是生态农业和它的民族资源充分耦合,把汶川打造成为九寨沟环线上的具有独特优势的重要生态农业基地和乡村旅游节点。