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一、住房公积金决策、管理、监督体制存在的问题
尽管国务院于1999年颁布了《住房公积金管理条例》，今年三月份又进一步修改了《条例》，制订了住房公积金管理原则，但住房公积金管理决策缺位，管理体制不统一，外部监督不到位和内部监督不规范现象依然存在，主要表现在：
（一）住房委员会形同虚设，住房公积金管理决策缺位
按《条例》要求，房委会应由政府负责人和财政、建设部门负责人、工会代表、缴存单位代表和专家组成，工会代表、缴存单位代表和专家不低于三分之二，主要职责有五项：即制定住房公积金具体管理措施；具体缴存比例；确定住房公积金贷款最高额度；审查批准当年筹集使用计划和审查批准上年筹集使用计划执行情况。实际工作中，房委会大部分是由当地政府住房体制改革领导小组转化而来，主要组成人员是与住房制度改革相关的政府各部门负责人，没有吸收专家、缴存单位代表或仅吸收一二名专家和工会代表参加，是一个松散的无专职人员的协商议事机构，无法真正行使《条例》赋予的五项具体决策职能。由于专家和工会代表人数少，人微言轻，且决策过程采用会议讨论形式，因此对决策过程影响有限。以上缺陷的存在，决定了住房公积金决策的缺位现象在全国各地普遍而又深刻地存在。
在成立住房委员会问题上，还有一种现象应引起足够重视。一些地方住房制度改革主管部门在《条例》颁布后，拒不按规定的要求成立住房委员会，仍由住房体制改革领导小组行使住房公积金管理决策职能，或千方百计把住房制度改革职责与住房公积金管理决策职责混在一起成立住房委员会，原因是担心成立住房委员会后原负责房改的主管部门无法以房改的名义支配住房公积金的管理，因为《条例》规定住房委员会的职能是专门针对住房公积金制度，其职责不包括住房制度改革的相关内容。
（二）住房公积金管理体制不统一，机构分散，运营成本高，资金风险大
由于没有明确规定，各部门从本身利益出发争管住房公积金，目前住房公积金管理部门管理体制不统一，机构设置分散无序现象特别突出，一个城市往往有多个住房公积金管理机构，冗员多，资金运营成本高，随着资金规模的不断扩大，运营风险随之加大。据统计，全国住房公积金管理机构35％左右挂靠在建设行政主管部门，与房改部门一个机构、两块牌子，行使制定住房制度改革政策和管理住房资金的双重职能；25％左右挂靠在财政部门，独立核算，日常管理相当于当地财政的一个内设部门；20％左右直接隶属于当地政府，或业务受房委会领导，人员挂靠政府办公厅（室）；其余20％左右挂靠在其他政府部门，如体制改革、社会保障部门等。
省会城市都设有两个以上住房公积金管理机构。一个是省直机关、企事业单位的住房公积金管理机构；一个是省会城市所属机关、企事业单位的住房公积金管理机构。有的城市一个区设立一个独立核算的住房公积金管理机构。一些垄断行业的大企业和省级行业主管部门，如：铁路、电业、石化等还设有本行业本单位住房公积金管理机构，把住房公积金混同企业自有资金使用，既存在挪用住房公积金现象，又与住房制度改革属地化原则相矛盾。据统计，截止1999年底，全国有437个县级市建立住房公积金制度，无论城市规模大小，经济状况贫富，均设立了专门管理机构，许多县级城镇由于资金规模偏小，营运收入入不敷出，与机构设置的效能原则不相适应。一些经济状况差的地区，县级住房公积金挪用现象也比较突出。
（三）住房公积金管理外部监督不到位，内部监督不规范
住房公积金管理监督可分为外部监督和内部监督两个方面。挂靠财政的住房公积金管理机构相当于财政的一个内设部门，财政监督是自我监督。挂靠其他主管部门的住房公积金管理机构，财政对其管理经费监督一般抓得比较紧，而对住房公积金业务日常财务管理不管或基本不管，财政监督不到位。审计监督发挥了一定作用，但多数城市审计结束后，住房公积金管理机构并未依据《条例》要求向社会公告，接受社会监督。多头设置住房公积金管理机构的城市审计监督弱化现象更严重。一些行业主管部门设置的管理中心财政审计监督基本不存在。
住房公积金管理机构内部的管理监督机制也有待加强，住房公积金管理机构内设部门一般将资金计划调度、财务会计核算、资金运用三项职能的全部或两项合并，缺乏内部制约监督机制。由于住房公积金筹集额增长迅速，从全国情况看，在停止向单位法人贷款只向缴交住房公积金的职工个人发放住房消费贷款后，住房公积金结余数额巨大，除住房消费贷款和购买国债，50％以上资金沉淀在银行，全国住房公积金银行存款余额高达1200亿元。加入WTO后，随着利率市场化和外资银行的涌入，各银行竞争加剧，争拉存款现象势必越来越严重，各地在银行存款方面陆续出现过一些问题，青岛市住房公积金管理机构一个职工即因向银行收取存款回扣而受到了刑事处分。资金存放银行不当、银行倒闭也可能造成资金损失。尽管国务院最近修改《条例》时规定只有工行、农行、中行、建行、交行五家银行可承办住房公积金业务，即使只有这五家国内银行参与，资金流转过程缺乏有效的管理制度，仍可能成为滋生腐败的温床。同时住房公积金管理机构大量购买国债，向总承销商收取国债手续费的比例国家没有统一规定，执行过程中收多少甚至不收弹性太大，极易出问题。
二、改革住房公积金决策、管理体制，完善规章制度和住房公积金监督机制的几点措施
2002年3月24日，朱 基总理签发了第350号国务院令，颁布了国务院《关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》，对住房公积金管理决策机制进行了较大的调整，对住房公积金管理机构的外部监督作了补充规定。笔者结合我国住房公积金管理以往存在的问题，为更好的贯彻《条例》和《关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》，谈几点应采取的具体措施。
（一）改革住房委员会，统一和完善决策机制
住房委员会是专门为住房公积金管理而设置的决策和监督机构。为防止与松散的住房制度改革领导机构相混淆，应将住房委员会更名为住房公积金管理委员会，专司住房公积金管理决策和监督职能。管委会由市长任主任，管委会常务副主任由具有社会公信力的人士担任，如总工会主席、人大副主任、退休大学校长等。这样设置的主要原因是基于以前各地住房公积金管理的教训，防止分管领导为完成分管的其他工作决策挪用住房公积金。市长任主任便于下情上达，增强权威性；社会公信人士任常务副主任位置超脱、时间充裕，有利公正和监督。管委会成员由财政、审计、人民银行、房地产管理部门、承担住房公积金金融业务的国有商业银行负责人、总工会、人大代表、政协委员、纪检监察、金融专家、缴交单位代表和职工代表等组成，人数应视城市规模适度控制在15～25人，学者、专家等非政府序列代表人数不能低于80％。住房公积金管理决策重大事项，如年度使用计划与总结等，在住房公积金管理委员会内实行表决制，即出席会议的委员不得低于全体委员的三分之二，与会委员以无记名投票方式表决，超过与会代表三分之二以上多数赞同才能通过。管委会会议每年不少于年初和年中两次，年初主要听取上年度资金筹集使用计划执行情况报告，审批当年使用计划，年中主要听取住房公积金管理机构半年工作计划完成情况，并对运行情况进行及时监督。同时，可就其他重要相关问题做出决策。管委会应设立办事机构，可参照上海模式设在住房公积金管理机构的综合信息部门，亦可设立在财政、体改等政府综合业务部门，负责按照管委会决策要求办理具体事务。
（二）按统一、效能原则，理顺住房公积金管理体制
住房公积金是住房制度改革的重要组成部分。按照住房制度改革属地化原则，下决心打破体制束缚，撤销各中央及国务院直属机关、省直属机关、各行业、各大企业设立的住房公积金管理机构。一个设区的地级以上城市设立一个住房公积金管理机构，县级城市不设立独立法人住房公积金管理机构，现有县级机构在精简基础上改为市级住房公积金管理机构的分支机构，资金和经费均按备用金制按月由市级管理机构统一节制。各市住房公积金管理机构，直接隶属政府，不得挂靠任何业务主管部门。
（三）统一规章制度，加强外部监督，规范内部监督
在完善住房公积金决策管理体制的同时，应统一规章制度，使对住房公积金的内外监督制度化、程序化。外部监督应明确人民银行负责住房公积金存贷业务及利率的监管；财政在加强经费管理的同时，要加强对住房公积金业务的财务管理；审计部门每年进行年度审计，向住房公积金管理机构反馈后，由审计部门通过新闻媒体进行公告，以彻底克服住房公积金管理机构不愿公告的惰性；承办公积金业务的商业银行，对住房公积金可疑调度行为可以拒付，如住房公积金管理部门坚持的，应报告人民银行。
结构决定效能。随着资金规模扩大，调度量加大，应改革住房公积金管理机构内部组织机构以利于住房公积金管理机构内设部门的相互制约和监督。具体地说，可参照各大商业银行成熟的经验，资金计划、会计、资金运用三个部门分设，使资金计划调度、财务会计管理、资金运用三个部门相互制约。实践证明，资金计划调度、财务会计管理、资金调度运用合在一起，极易引起风险。在机构设置制约完善的同时，为防止营私舞弊造成损失，宜参照商业银行目前针对贷款成立贷款审查委员会形式，成立由住房公积金管理机构主要领导和有关部门负责人参加的存款监督委员会，对大额和一周内连续同方向进行的累计超过大额规定的存款调度进行审查表决。住房公积金购买国债手续费，国家应统一规定或在每年度国债发行计划中，向住房公积金管理系统单独下达发债规模。规章制度和运行机制建立后，人成为决定因素，应选拔德才兼备、清廉自律且具有民主作风的干部担任住房资金管理机构的主要领导职位，加强住房公积金干部队伍建设，不断提高管理水平。住房公积金是一项新生事物，住房公积金是职工个人的资金，各项管理工作必须做扎实、做仔细、做规范。在加强外部监督的同时，规范内部监督机制同样应引起高度重视。
（作者单位：青岛市住房资金管理中心）
尽管国务院于1999年颁布了《住房公积金管理条例》，今年三月份又进一步修改了《条例》，制订了住房公积金管理原则，但住房公积金管理决策缺位，管理体制不统一，外部监督不到位和内部监督不规范现象依然存在，主要表现在：
（一）住房委员会形同虚设，住房公积金管理决策缺位
按《条例》要求，房委会应由政府负责人和财政、建设部门负责人、工会代表、缴存单位代表和专家组成，工会代表、缴存单位代表和专家不低于三分之二，主要职责有五项：即制定住房公积金具体管理措施；具体缴存比例；确定住房公积金贷款最高额度；审查批准当年筹集使用计划和审查批准上年筹集使用计划执行情况。实际工作中，房委会大部分是由当地政府住房体制改革领导小组转化而来，主要组成人员是与住房制度改革相关的政府各部门负责人，没有吸收专家、缴存单位代表或仅吸收一二名专家和工会代表参加，是一个松散的无专职人员的协商议事机构，无法真正行使《条例》赋予的五项具体决策职能。由于专家和工会代表人数少，人微言轻，且决策过程采用会议讨论形式，因此对决策过程影响有限。以上缺陷的存在，决定了住房公积金决策的缺位现象在全国各地普遍而又深刻地存在。
在成立住房委员会问题上，还有一种现象应引起足够重视。一些地方住房制度改革主管部门在《条例》颁布后，拒不按规定的要求成立住房委员会，仍由住房体制改革领导小组行使住房公积金管理决策职能，或千方百计把住房制度改革职责与住房公积金管理决策职责混在一起成立住房委员会，原因是担心成立住房委员会后原负责房改的主管部门无法以房改的名义支配住房公积金的管理，因为《条例》规定住房委员会的职能是专门针对住房公积金制度，其职责不包括住房制度改革的相关内容。
（二）住房公积金管理体制不统一，机构分散，运营成本高，资金风险大
由于没有明确规定，各部门从本身利益出发争管住房公积金，目前住房公积金管理部门管理体制不统一，机构设置分散无序现象特别突出，一个城市往往有多个住房公积金管理机构，冗员多，资金运营成本高，随着资金规模的不断扩大，运营风险随之加大。据统计，全国住房公积金管理机构35％左右挂靠在建设行政主管部门，与房改部门一个机构、两块牌子，行使制定住房制度改革政策和管理住房资金的双重职能；25％左右挂靠在财政部门，独立核算，日常管理相当于当地财政的一个内设部门；20％左右直接隶属于当地政府，或业务受房委会领导，人员挂靠政府办公厅（室）；其余20％左右挂靠在其他政府部门，如体制改革、社会保障部门等。
省会城市都设有两个以上住房公积金管理机构。一个是省直机关、企事业单位的住房公积金管理机构；一个是省会城市所属机关、企事业单位的住房公积金管理机构。有的城市一个区设立一个独立核算的住房公积金管理机构。一些垄断行业的大企业和省级行业主管部门，如：铁路、电业、石化等还设有本行业本单位住房公积金管理机构，把住房公积金混同企业自有资金使用，既存在挪用住房公积金现象，又与住房制度改革属地化原则相矛盾。据统计，截止1999年底，全国有437个县级市建立住房公积金制度，无论城市规模大小，经济状况贫富，均设立了专门管理机构，许多县级城镇由于资金规模偏小，营运收入入不敷出，与机构设置的效能原则不相适应。一些经济状况差的地区，县级住房公积金挪用现象也比较突出。
（三）住房公积金管理外部监督不到位，内部监督不规范
住房公积金管理监督可分为外部监督和内部监督两个方面。挂靠财政的住房公积金管理机构相当于财政的一个内设部门，财政监督是自我监督。挂靠其他主管部门的住房公积金管理机构，财政对其管理经费监督一般抓得比较紧，而对住房公积金业务日常财务管理不管或基本不管，财政监督不到位。审计监督发挥了一定作用，但多数城市审计结束后，住房公积金管理机构并未依据《条例》要求向社会公告，接受社会监督。多头设置住房公积金管理机构的城市审计监督弱化现象更严重。一些行业主管部门设置的管理中心财政审计监督基本不存在。
住房公积金管理机构内部的管理监督机制也有待加强，住房公积金管理机构内设部门一般将资金计划调度、财务会计核算、资金运用三项职能的全部或两项合并，缺乏内部制约监督机制。由于住房公积金筹集额增长迅速，从全国情况看，在停止向单位法人贷款只向缴交住房公积金的职工个人发放住房消费贷款后，住房公积金结余数额巨大，除住房消费贷款和购买国债，50％以上资金沉淀在银行，全国住房公积金银行存款余额高达1200亿元。加入WTO后，随着利率市场化和外资银行的涌入，各银行竞争加剧，争拉存款现象势必越来越严重，各地在银行存款方面陆续出现过一些问题，青岛市住房公积金管理机构一个职工即因向银行收取存款回扣而受到了刑事处分。资金存放银行不当、银行倒闭也可能造成资金损失。尽管国务院最近修改《条例》时规定只有工行、农行、中行、建行、交行五家银行可承办住房公积金业务，即使只有这五家国内银行参与，资金流转过程缺乏有效的管理制度，仍可能成为滋生腐败的温床。同时住房公积金管理机构大量购买国债，向总承销商收取国债手续费的比例国家没有统一规定，执行过程中收多少甚至不收弹性太大，极易出问题。
二、改革住房公积金决策、管理体制，完善规章制度和住房公积金监督机制的几点措施
2002年3月24日，朱 基总理签发了第350号国务院令，颁布了国务院《关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》，对住房公积金管理决策机制进行了较大的调整，对住房公积金管理机构的外部监督作了补充规定。笔者结合我国住房公积金管理以往存在的问题，为更好的贯彻《条例》和《关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》，谈几点应采取的具体措施。
（一）改革住房委员会，统一和完善决策机制
住房委员会是专门为住房公积金管理而设置的决策和监督机构。为防止与松散的住房制度改革领导机构相混淆，应将住房委员会更名为住房公积金管理委员会，专司住房公积金管理决策和监督职能。管委会由市长任主任，管委会常务副主任由具有社会公信力的人士担任，如总工会主席、人大副主任、退休大学校长等。这样设置的主要原因是基于以前各地住房公积金管理的教训，防止分管领导为完成分管的其他工作决策挪用住房公积金。市长任主任便于下情上达，增强权威性；社会公信人士任常务副主任位置超脱、时间充裕，有利公正和监督。管委会成员由财政、审计、人民银行、房地产管理部门、承担住房公积金金融业务的国有商业银行负责人、总工会、人大代表、政协委员、纪检监察、金融专家、缴交单位代表和职工代表等组成，人数应视城市规模适度控制在15～25人，学者、专家等非政府序列代表人数不能低于80％。住房公积金管理决策重大事项，如年度使用计划与总结等，在住房公积金管理委员会内实行表决制，即出席会议的委员不得低于全体委员的三分之二，与会委员以无记名投票方式表决，超过与会代表三分之二以上多数赞同才能通过。管委会会议每年不少于年初和年中两次，年初主要听取上年度资金筹集使用计划执行情况报告，审批当年使用计划，年中主要听取住房公积金管理机构半年工作计划完成情况，并对运行情况进行及时监督。同时，可就其他重要相关问题做出决策。管委会应设立办事机构，可参照上海模式设在住房公积金管理机构的综合信息部门，亦可设立在财政、体改等政府综合业务部门，负责按照管委会决策要求办理具体事务。
（二）按统一、效能原则，理顺住房公积金管理体制
住房公积金是住房制度改革的重要组成部分。按照住房制度改革属地化原则，下决心打破体制束缚，撤销各中央及国务院直属机关、省直属机关、各行业、各大企业设立的住房公积金管理机构。一个设区的地级以上城市设立一个住房公积金管理机构，县级城市不设立独立法人住房公积金管理机构，现有县级机构在精简基础上改为市级住房公积金管理机构的分支机构，资金和经费均按备用金制按月由市级管理机构统一节制。各市住房公积金管理机构，直接隶属政府，不得挂靠任何业务主管部门。
（三）统一规章制度，加强外部监督，规范内部监督
在完善住房公积金决策管理体制的同时，应统一规章制度，使对住房公积金的内外监督制度化、程序化。外部监督应明确人民银行负责住房公积金存贷业务及利率的监管；财政在加强经费管理的同时，要加强对住房公积金业务的财务管理；审计部门每年进行年度审计，向住房公积金管理机构反馈后，由审计部门通过新闻媒体进行公告，以彻底克服住房公积金管理机构不愿公告的惰性；承办公积金业务的商业银行，对住房公积金可疑调度行为可以拒付，如住房公积金管理部门坚持的，应报告人民银行。
结构决定效能。随着资金规模扩大，调度量加大，应改革住房公积金管理机构内部组织机构以利于住房公积金管理机构内设部门的相互制约和监督。具体地说，可参照各大商业银行成熟的经验，资金计划、会计、资金运用三个部门分设，使资金计划调度、财务会计管理、资金运用三个部门相互制约。实践证明，资金计划调度、财务会计管理、资金调度运用合在一起，极易引起风险。在机构设置制约完善的同时，为防止营私舞弊造成损失，宜参照商业银行目前针对贷款成立贷款审查委员会形式，成立由住房公积金管理机构主要领导和有关部门负责人参加的存款监督委员会，对大额和一周内连续同方向进行的累计超过大额规定的存款调度进行审查表决。住房公积金购买国债手续费，国家应统一规定或在每年度国债发行计划中，向住房公积金管理系统单独下达发债规模。规章制度和运行机制建立后，人成为决定因素，应选拔德才兼备、清廉自律且具有民主作风的干部担任住房资金管理机构的主要领导职位，加强住房公积金干部队伍建设，不断提高管理水平。住房公积金是一项新生事物，住房公积金是职工个人的资金，各项管理工作必须做扎实、做仔细、做规范。在加强外部监督的同时，规范内部监督机制同样应引起高度重视。
（作者单位：青岛市住房资金管理中心）