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摘要：行政公诉是由检察机关提起的行政诉讼，建立行政公诉制度既是监督行政机关依法行政、保护公共利益的有效途径之一，也是完善现行行政诉讼制度的客观需要。明确检察机关提起行政公诉的主体资格，界定检察机关提起行政公诉的范围，设立行政公诉的程序对于建构我国行政公诉制度具有重要意义。
关键词：行政公诉；检察机关；受案范围；程序
【中图分类号】D926.34 【文献标识码】A 【文章编号】1671-7287（2012）01-0027-06
行政公诉是指检察机关针对行政机关侵害公共利益的违法行政行为提起行政诉讼，请求人民法院对案件进行审判的活动。我国现有的行政诉讼制度属于行政自诉制度，只有行政相对人认为行政机关的具体行政违法行为侵犯其合法权益，才能作为原告提起行政诉讼。检察机关虽然享有对行政诉讼的法律监督权，但不能作为原告享有起诉权。上述规定致使行政诉讼的受案范围较窄，不利于公共利益的保护，已不能适应社会发展的需求。建立行政公诉制度对于监督行政权的合法行使，弥补行政自诉制度之不足，维护公共利益，构建和谐社会具有重要意义。
一、检察机关提起行政公诉的资格
在我国，检察机关既是法律监督机关，有权对行政机关是否依法行使职权与履行职责的行为进行监督；又是公诉机关，依法享有公诉权，应当赋予其对侵害公共利益的行政行为提起行政公诉的资格，以保障其法律监督权落实到位。
1.检察机关提起行政公诉的理论根据
行政权是一种较为强大、容易膨胀和扩张又极易被滥用的公权力，为了防止行政权力被滥用，减少行政权力因过度膨胀而带来的危害，必须建立起一种有效的权力制约机制。我国行政诉讼制度的建立便是审判权制约行政权的重要体现。目前，我国仍缺乏检察权对行政权的行使进行有力制约的机制。从《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）实施20多年的司法实践来看，审判权对违法行政的监督十分有限。《行政诉讼法》只是将侵犯公民、法人和其他组织合法权益的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围，侵犯公共利益的行政行为则被排除在受案范围之外。提起公诉是检察机关的基本职能，也是其行使法律监督权的重要途径和方式之一。检察机关提起行政公诉，有助于其更为全面、有效地行使法律监督权，弥补现行行政诉讼制度在保护公共利益方面的缺陷，发挥检察权对行政权的制约作用；同时，可以使更多的行政行为进入司法审查的范围，从而将违法行政行为置于审判权与检察权的双重监督之下，这无疑有助于强化司法权的功能，充分发挥其对行政权的制衡作用，维护国家法律的统一正确实施。
2.检察机关提起行政公诉的现实依据
在我国，由于受传统文化的影响，官贵民贱、民不可与官斗、委曲求全的思想还很严重，公民、法人和其他组织在自己的合法权益受到行政行为的侵害时普遍存在“不敢告、不愿告”的现象，导致行政案件起诉率非常低；即使行政相对人提起行政诉讼，由于现实生活中行政权十分强大，行政案件的撤诉率极高。行政相对人一方在自身的合法权益被侵犯时起诉的情形尚且如此，对与自己无直接关系的公共利益被侵犯时提起行政诉讼的积极性、主动性就会更差。因此，让公民、法人或其他组织对侵害公共利益的行政行为直接提起行政诉讼，目前在我国尚不具有普遍的现实基础与制度依据。而行业组织或社会团体能否作为公共利益的代表提起行政诉讼呢？姑且不说法律依据欠缺，即使允许其提起行政诉讼也缺乏内在动力。迄今为止，我国的行业组织和社会团体与政府之间存在千丝万缕的联系，它们大多是半官方组织。可以说，我国尚没有真正意义上的完全独立于政府的利益团体，且在短期内也很难形成这样的利益团体，因此，直接赋予不从属于行政机关的检察机关对侵害公共利益的行政行为提起行政公诉的资格具有现实可行性，也有助于检察机关更好地行使法律监督权。
3.检察机关提起行政公诉的法律依据
由检察机关提起行政公诉目前还找不到直接的法律依据。1989年通过的《行政诉讼法》仅规定了检察机关有权对行政诉讼实施法律监督，有权对已经发生法律效力的判决、裁定按照审判监督程序提起抗诉。《行政诉讼法》第十条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提起抗诉”。这些规定并没有直接赋予检察机关提起行政公诉的权力。《行政诉讼法》颁布实施以后，我国的政治、经济、文化生活等诸多方面已经发生很大的变化，这部法律日益暴露其严重的滞后性，已不能很好地适应现实生活的需要。因此，修改现行《行政诉讼法》已经引起了理论界和实务界的广泛关注。笔者认为，建立行政公诉制度，应当成为《行政诉讼法》修改的一项重要内容。2000年3月，最高人民法院颁布的《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》确立了“法律上利害关系人原告资格”，使我国行政诉讼原告资格实现了从“相对人资格论”到“法律上利害关系人资格论”的转变，这为检察机关提起行政诉讼提供了支持。且《中华人民共和国宪法》第一百二十九条和《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）第一条均规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《人民检察院组织法》第二条规定了检察机关保护各种利益包括国家、集体利益的任务。根据《中华人民共和国检察官法》第六条的规定，代表国家公诉是检察官的职责，维护国家利益、公共利益以及公民、法人和其他社会组织的合法权益是检察官应当履行的义务。笔者认为，在我国，检察机关实施法律监督和维护公共利益在本质上是一致的，但检察机关对行政权力的行使进行监督，并不是对被监督行为直接进行裁决，而是通过提起公诉要求法院对被监督行为合法性进行司法审查并作出裁判，赋予检察机关对侵犯公共利益的行政行为提起行政公诉是其履行法律监督职能的题中应有之义。这一过程实际上是将监督权转化为起诉权的过程。这种转化的根据，就是监督和诉讼两者之间存在着内在的联系，都具有维护法制的作用，诉讼是监督的主要手段，而监督又可以通过诉讼来实现。 4.检察机关提起行政公诉的域外经验
当今世界各国均将检察机关视为公共利益的代表。在西方国家，检察机关已经被视为“最高法律秩序的代表”和“社会公益的维护者”。在美国，检察长（检察机关）是公共利益的当然代表，有权请求法院对侵害公共利益的行政行为实施司法审查。在英国，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益，可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。英国著名的行政法学家韦德认为：“为了公共利益而采取行动是检察总长的专利，他的作用是实质性的、合宪的，他可以自由地从总体上广泛地考虑公共利益”。法国《联邦行政法》规定，联邦最高检察官、州立高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公共利益代表人，参与三级法院的行政诉讼，捍卫公共利益。德国《行政法院法》第三十五条规定：“在联邦行政法院内任命一名检察长，他可以参与联邦行政法院的案件诉讼，以维护公共利益”。日本《检察厅法》第四条规定：“（检察官）作为公益代表人，进行其他法令规定的属于其权限的事务”。可见，从世界范围看，扩大对公共利益的保护是行政诉讼制度发展的一个内在规律，而检察机关以公益代表人的身份提起行政公诉是西方国家维护公共利益的重要途径和有效举措，符合行政诉讼制度的发展规律和现实需求，是不少国家的成功经验，可供我国借鉴。
二、检察机关提起行政公诉的范围
在我国，检察机关提起行政公诉的范围应界定为行政主体实施的侵害公共利益的违法行政行为，具体包括以下几类。
1.行政机关不履行法定职责，损害公共利益的行为
从性质上讲，行政机关是权力机关的执行机关，又可称之为执法机关，它执行权力机关的法律和决议。按照依法行政的要求，行政机关应当依职权或相对人的申请积极履行法定职责。如果行政机关不履行法定职责，则会严重影响法律、法规的统一实施，造成对行政相对人合法权益的损害或对公共利益的侵害。而法院受理行政案件具有消极被动性，遵循不告不理的原则，在行政行为违法侵害公共利益的情况下，如果无人起诉，则无法启动司法审查的程序，就不能发挥司法权对行政权的制衡作用，导致公共利益被侵犯时得不到有效的救济和维护。如税务机关工作人不履行法定职责，对纳税义务人该征税时不依法征收税款，就会导致国家税收收入的流失，还会破坏市场的公平竞争秩序。实践中，行政机关不履行法定职责而侵害公共利益的行为有很多，对这类行政不作为行为可由检察机关向法院提起行政公诉，使该违法行为受到司法审查，接受司法监督。
2.行政机关的作为侵害公共利益而无直接行政相对人的行为
例如，行政机关为了搞形象工程或政绩工程，对文物古迹进行破坏而损害公共利益的行为。再如，行政机关对国家所有的林木进行恣意采伐，致使当地的生态环境遭到严重破坏的行为，等等。由于无直接的行政相对人起诉而无法启动行政诉讼程序，从而可能导致公共利益在遭受损害的情况下得不到有效救济。因此，有必要将其纳入行政公诉的范围，由检察机关提起行政公诉的方式启动司法审查的程序，从而纠正违法行政行为，弥补现有制度的不足。
3.行政机关的具体行政行为尽管有利于行政相对人却侵害了公共利益的行为
按现行《行政诉讼法》的规定，对具体行政行为不服往往由行政相对人提起行政诉讼，但当行政相对人因具体行政行为违法而受益时，其不会起诉，由此便会出现因没有适格的原告而使具体行政违法行为不能进入司法审查的范围。如，某些行政机关出于部门利益，以提高福利待遇为名，与相对人进行恶意串通，违法行使行政职权，结果是行政机关和行政相对人都得到了好处，而国家利益或社会公共利益却受到了损害。再如，行政机关对不具备法定条件的行政相对人颁发证照，，准许行政相对人从事某种活动、获得某种资格，或者对不符合法定条件的行政相对人予以奖励，等等。这些行政行为对行政相对人来讲是受益性的行为，却损害了公共利益，他们当然不会提起行政诉讼，故将此类行为纳入行政公诉的范围是必要的。
4.侵犯公共利益或公民合法权益的部分抽象行政行为
抽象行政行为是指行政机关针对不特定的对象创制行为规则的行为，它包括行政立法行为和行政机关制定其他规范性文件的行为。行政立法行为又包括制定行政法规的行为和制定行政规章的行为。实践中，抽象行政行为违法侵犯公共利益或侵犯公民、法人及其他组织合法权益的情形是客观存在的，却缺乏有效的监督机制。尽管现行《行政诉讼法》没有将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，但根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，人民法院对规章有一定程度的审查权和选择适用权。从理论上讲，赋予人民法院对规章以下的其他规范性文件进行司法审查并作出裁判的权力具有必要性和可行性。因抽象行政行为针对的对象不特定、涉及面广，如果允许任何一个行政相对人对抽象行政行为不服提起行政诉讼，确有诸多不便之处。故确立由检察机关提起行政公诉具有合理性，也有利于进行制度设计。在实际操作中，公民、法人或其他组织认为抽象行政行为违法可向检察机关提出起诉请求，由检察机关审查决定是否提起行政公诉，检察机关也可以主动提起行政公诉。
三、检察机关提起行政公诉的程序
1.诉前程序
诉前程序，是指检察机关在正式向法院提起行政公诉前督促有关行政机关依法履行职责的程序，它包括立案、调查取证和向行政机关提出检察建议等环节。我国检察机关作为法律监督机关拥有监督行政机关依法行政的职能，因而设置诉前程序，不仅与检察机关的地位及拥有的职能相符，也兼顾了公正与效率的要求，还有利于节省诉讼成本，提高监督效率，增强监督实效。
①立案。立案是指检察机关对公民、法人或其他组织投诉、举报的案件材料，检察机关在工作中自行发现的案件材料，上级检察机关交办或者当地党委、人大指定交办的案件材料以及人民法院在审判过程中转给检察机关办理的案件材料等进行初步审查，以确定有无侵害公共利益的违法行政行为以及是否需要追究行政法律责任，并决定是否提出检察建议的活动。检察机关工作人员对有关案件的材料经初步审查后，对符合立案条件的，要填写《立案报告书》，连同有关材料，报请检察机关主要负责人批准后，予以立案。 对不符合立案条件的，检察机关要根据不同情况作出相应处理：一是对行政行为不存在违法情形的，决定不予立案，并制作《不予立案通知书》；二是对行政行为存在违法情形，但该行为未侵害公益却侵害私益的，告知受侵害的行政相对人可以提起行政诉讼；三是违法行为已构成犯罪的，移送相关部门，启动刑事诉讼程序。在存在举报人或报案人的情况下，检察机关在作出相应处理后应通知举报人或报案人，并说明理由，同时告知举报人或报案人，如对其处理不服可以在法定期间内申请复查。
②调查取证。作为行政公诉人的检察机关同时又是国家的法律监督机关，有权对提起行政公诉的案件进行调查和收集证据。这是因为：第一，检察机关立案调查和公诉的目的并不是单纯为了保护行政行为当事人某一方狭隘的局部利益，而是为了维护公共利益不受侵犯；第二，检察机关受理进行调查的案件大多案情较为复杂，社会影响较大，如果按照一般性调查手段进行调查，很难搜集到真实反映全面案情的证据；第三，行政公诉人只有对行政案件涉及的法律关系、行政行为的违法事实及损害后果等问题经过调查后，才能掌握充分确凿的事实根据，才能做出正确的法律评价和判断。
调查取证是检察机关作为行政公诉人调查、收集证据的活动，是检察机关为了承担举证责任而采取的措施。检察机关调查取证的方法主要有：询问被告、第三人和证人；调查收集书证、物证、视听资料和证人证言；指派或聘请专家鉴定，获取鉴定结论；对现场进行勘验，制作勘验笔录等。检察机关认为需要对调查收集的证据采取保全措施的，可以对调查收集的证据申请采取保全措施。调查的过程要合法，调查的结果要形成案件卷宗。
③提出检察建议。检察建议是指检察机关在立案后、提起行政公诉前，向行政机关提出的要求其自行纠正违法行政行为的书面意见。设置这一环节，实质上是给行政机关一个自我改正错误的机会，促使行政机关自行纠正违法行为，以减轻法院司法审查的压力，同时对检察机关而言也起到防止滥诉的作用。
检察建议是一种要式行为，应以书面形式向作出行政行为的行政主体提出，要求行政主体在一定期限内纠正其违法行政行为。作出行政行为的行政主体在收到检察机关的检察建议书后，应在规定期间内对其实施的行政行为作出相应的处理，并将处理结果书面告知提出检察建议的检察机关。检察机关收到行政机关的答复后经过核实，认为不需要提起行政公诉的，作出不起诉决定；如果行政机关在收到检察建议书之后置之不理，或者没有在规定的期限内将对行政行为的处理情况书面答复给检察机关，或者检察机关对行政机关的书面答复进行核实后不满意，认为仍需提起行政公诉的，就进入到提起行政公诉的程序，通过启动法院的司法审查来监督行政机关依法行使行政权。
2.提起公诉
检察机关向人民法院提起行政公诉，首先要确定案件的管辖问题，即要向哪一级、哪个地方法院提起公诉。因行政公诉案件涉及公共利益，通常覆盖面较广、影响较大、案情较为复杂，可以将其认定为《行政诉讼法》第十四条第三项所规定的“本辖区重大、复杂的案件”而由中级人民法院作为一审管辖法院，一般由检察机关向被告行政机关所在地的中级人民法院提起行政公诉。如果涉及不动产案件，则由检察机关向不动产所在地的中级人民法院提起行政公诉。如果两个以上的中级人民法院对同一行政公诉案件都有管辖权，则由检察机关选择起诉法院。
3.出庭支持公诉
检察机关对其提起行政公诉的案件，应按照法院指定的开庭日期派员出席法庭支持公诉，向法院阐明被告作出的行政行为违法并损害公共利益，且在检察机关提出检察建议后被告仍拒不履行职责或拒不纠正其违法行政行为，从而请求法院依法判令被告承担相应的义务。出庭的公诉人对庭审中出现程序违法的情形时有权代表检察机关提出监督意见，监督意见可以当庭提出，也可以庭后书面提出。
4.举证责任分配
根据《行政诉讼法》第三十二条的规定，对具体行政行为的合法性问题由被告行政机关负举证责任，其主要理由在于：在行政自诉中，具体行政行为由被告行政机关作出，而行政机关在行政执法阶段处于优越地位，享有优益权。而作为原告的公民、法人及其他组织的举证能力较被告行政机关弱，故规定由被告行政机关对具体行政行为的合法性承担举证责任，这样有利于促进行政机关依法行政和保护行政相对人的合法权益，也符合公平正义的要求。在行政公诉中，举证责任应如何分配呢？有学者认为，行政公诉的举证责任仍应遵循《行政诉讼法》关于行政自诉的举证责任的规定，由被告行政机关负主要举证责任，原告应当承担公共利益已经受到损害或即将因行政行为受到损害的举证责任，然后由被诉行政机关就其行为的合法性承担举证责任。也有学者认为，行政自诉中的举证规则主要适用于行政自诉，对行政公诉并不完全适用，行政公诉中的检察机关在举证的能力、技术手段等方面基本上与行政机关保持平衡，检察机关也具有调查取证的能力，对法律、法规及政策的理解较为透彻，而且在决定起诉前往往经过认真研究、慎重考虑，所以具备相应的举证能力。因此，行政公诉案件应实行谁主张、谁举证的原则，即提起行政公诉的检察机关与被诉行政机关对自己提出的主张，均有责任提供证据予以证明，以示公平。笔者基本上倾向于第二种观点，并主张对于一些行政专业性、技术性较强的事项，应由被告行政机关承担举证责任。
5.抗诉
基于检察机关拥有法律监督权，法院作出的未生效或已生效判决应当在检察机关法律监督的范围之内，对于行政公诉案件，检察机关也有权提起抗诉。检察机关可以对其认为错误的判决提出二审抗诉和再审抗诉。二审抗诉是向作出裁判的法院的上一级法院提出，再审抗诉是检察机关对其认为确有错误、但已经生效的行政公诉案件的裁判，按审判监督程序提出。检察机关通过抗诉的方式，促使法院纠正错误的裁判，促进行政机关依法行政，维护公共利益。
四、结语
我国现行的行政自诉制度范围较窄，已不能适应形势发展的需要，不利于公共利益的维护，不能全面、有效地监督行政机关依法行政。建立行政公诉制度有利于维护公共利益，也可以根本上保护公民、法人及其他组织的合法权益；不仅有利于推进依法行政与建设法治政府，而且有利于维护社会稳定与增进社会和谐；既有理论根据，又有现实依据，且符合法律的精神与原则。在我国，检察机关是国家的法律监督机关，赋予检察机关提起行政公诉的资格与享有公诉权是对宪法赋予检察机关法律监督权的明确化和具体化，有助于实现法律监督权与公诉权的有机衔接，是完善我国行政诉讼制度、更好地发挥行政诉讼的作用、全面实现行政诉讼目的的客观需要。
关键词：行政公诉；检察机关；受案范围；程序
【中图分类号】D926.34 【文献标识码】A 【文章编号】1671-7287（2012）01-0027-06
行政公诉是指检察机关针对行政机关侵害公共利益的违法行政行为提起行政诉讼，请求人民法院对案件进行审判的活动。我国现有的行政诉讼制度属于行政自诉制度，只有行政相对人认为行政机关的具体行政违法行为侵犯其合法权益，才能作为原告提起行政诉讼。检察机关虽然享有对行政诉讼的法律监督权，但不能作为原告享有起诉权。上述规定致使行政诉讼的受案范围较窄，不利于公共利益的保护，已不能适应社会发展的需求。建立行政公诉制度对于监督行政权的合法行使，弥补行政自诉制度之不足，维护公共利益，构建和谐社会具有重要意义。
一、检察机关提起行政公诉的资格
在我国，检察机关既是法律监督机关，有权对行政机关是否依法行使职权与履行职责的行为进行监督；又是公诉机关，依法享有公诉权，应当赋予其对侵害公共利益的行政行为提起行政公诉的资格，以保障其法律监督权落实到位。
1.检察机关提起行政公诉的理论根据
行政权是一种较为强大、容易膨胀和扩张又极易被滥用的公权力，为了防止行政权力被滥用，减少行政权力因过度膨胀而带来的危害，必须建立起一种有效的权力制约机制。我国行政诉讼制度的建立便是审判权制约行政权的重要体现。目前，我国仍缺乏检察权对行政权的行使进行有力制约的机制。从《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）实施20多年的司法实践来看，审判权对违法行政的监督十分有限。《行政诉讼法》只是将侵犯公民、法人和其他组织合法权益的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围，侵犯公共利益的行政行为则被排除在受案范围之外。提起公诉是检察机关的基本职能，也是其行使法律监督权的重要途径和方式之一。检察机关提起行政公诉，有助于其更为全面、有效地行使法律监督权，弥补现行行政诉讼制度在保护公共利益方面的缺陷，发挥检察权对行政权的制约作用；同时，可以使更多的行政行为进入司法审查的范围，从而将违法行政行为置于审判权与检察权的双重监督之下，这无疑有助于强化司法权的功能，充分发挥其对行政权的制衡作用，维护国家法律的统一正确实施。
2.检察机关提起行政公诉的现实依据
在我国，由于受传统文化的影响，官贵民贱、民不可与官斗、委曲求全的思想还很严重，公民、法人和其他组织在自己的合法权益受到行政行为的侵害时普遍存在“不敢告、不愿告”的现象，导致行政案件起诉率非常低；即使行政相对人提起行政诉讼，由于现实生活中行政权十分强大，行政案件的撤诉率极高。行政相对人一方在自身的合法权益被侵犯时起诉的情形尚且如此，对与自己无直接关系的公共利益被侵犯时提起行政诉讼的积极性、主动性就会更差。因此，让公民、法人或其他组织对侵害公共利益的行政行为直接提起行政诉讼，目前在我国尚不具有普遍的现实基础与制度依据。而行业组织或社会团体能否作为公共利益的代表提起行政诉讼呢？姑且不说法律依据欠缺，即使允许其提起行政诉讼也缺乏内在动力。迄今为止，我国的行业组织和社会团体与政府之间存在千丝万缕的联系，它们大多是半官方组织。可以说，我国尚没有真正意义上的完全独立于政府的利益团体，且在短期内也很难形成这样的利益团体，因此，直接赋予不从属于行政机关的检察机关对侵害公共利益的行政行为提起行政公诉的资格具有现实可行性，也有助于检察机关更好地行使法律监督权。
3.检察机关提起行政公诉的法律依据
由检察机关提起行政公诉目前还找不到直接的法律依据。1989年通过的《行政诉讼法》仅规定了检察机关有权对行政诉讼实施法律监督，有权对已经发生法律效力的判决、裁定按照审判监督程序提起抗诉。《行政诉讼法》第十条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提起抗诉”。这些规定并没有直接赋予检察机关提起行政公诉的权力。《行政诉讼法》颁布实施以后，我国的政治、经济、文化生活等诸多方面已经发生很大的变化，这部法律日益暴露其严重的滞后性，已不能很好地适应现实生活的需要。因此，修改现行《行政诉讼法》已经引起了理论界和实务界的广泛关注。笔者认为，建立行政公诉制度，应当成为《行政诉讼法》修改的一项重要内容。2000年3月，最高人民法院颁布的《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》确立了“法律上利害关系人原告资格”，使我国行政诉讼原告资格实现了从“相对人资格论”到“法律上利害关系人资格论”的转变，这为检察机关提起行政诉讼提供了支持。且《中华人民共和国宪法》第一百二十九条和《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）第一条均规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《人民检察院组织法》第二条规定了检察机关保护各种利益包括国家、集体利益的任务。根据《中华人民共和国检察官法》第六条的规定，代表国家公诉是检察官的职责，维护国家利益、公共利益以及公民、法人和其他社会组织的合法权益是检察官应当履行的义务。笔者认为，在我国，检察机关实施法律监督和维护公共利益在本质上是一致的，但检察机关对行政权力的行使进行监督，并不是对被监督行为直接进行裁决，而是通过提起公诉要求法院对被监督行为合法性进行司法审查并作出裁判，赋予检察机关对侵犯公共利益的行政行为提起行政公诉是其履行法律监督职能的题中应有之义。这一过程实际上是将监督权转化为起诉权的过程。这种转化的根据，就是监督和诉讼两者之间存在着内在的联系，都具有维护法制的作用，诉讼是监督的主要手段，而监督又可以通过诉讼来实现。 4.检察机关提起行政公诉的域外经验
当今世界各国均将检察机关视为公共利益的代表。在西方国家，检察机关已经被视为“最高法律秩序的代表”和“社会公益的维护者”。在美国，检察长（检察机关）是公共利益的当然代表，有权请求法院对侵害公共利益的行政行为实施司法审查。在英国，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益，可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。英国著名的行政法学家韦德认为：“为了公共利益而采取行动是检察总长的专利，他的作用是实质性的、合宪的，他可以自由地从总体上广泛地考虑公共利益”。法国《联邦行政法》规定，联邦最高检察官、州立高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公共利益代表人，参与三级法院的行政诉讼，捍卫公共利益。德国《行政法院法》第三十五条规定：“在联邦行政法院内任命一名检察长，他可以参与联邦行政法院的案件诉讼，以维护公共利益”。日本《检察厅法》第四条规定：“（检察官）作为公益代表人，进行其他法令规定的属于其权限的事务”。可见，从世界范围看，扩大对公共利益的保护是行政诉讼制度发展的一个内在规律，而检察机关以公益代表人的身份提起行政公诉是西方国家维护公共利益的重要途径和有效举措，符合行政诉讼制度的发展规律和现实需求，是不少国家的成功经验，可供我国借鉴。
二、检察机关提起行政公诉的范围
在我国，检察机关提起行政公诉的范围应界定为行政主体实施的侵害公共利益的违法行政行为，具体包括以下几类。
1.行政机关不履行法定职责，损害公共利益的行为
从性质上讲，行政机关是权力机关的执行机关，又可称之为执法机关，它执行权力机关的法律和决议。按照依法行政的要求，行政机关应当依职权或相对人的申请积极履行法定职责。如果行政机关不履行法定职责，则会严重影响法律、法规的统一实施，造成对行政相对人合法权益的损害或对公共利益的侵害。而法院受理行政案件具有消极被动性，遵循不告不理的原则，在行政行为违法侵害公共利益的情况下，如果无人起诉，则无法启动司法审查的程序，就不能发挥司法权对行政权的制衡作用，导致公共利益被侵犯时得不到有效的救济和维护。如税务机关工作人不履行法定职责，对纳税义务人该征税时不依法征收税款，就会导致国家税收收入的流失，还会破坏市场的公平竞争秩序。实践中，行政机关不履行法定职责而侵害公共利益的行为有很多，对这类行政不作为行为可由检察机关向法院提起行政公诉，使该违法行为受到司法审查，接受司法监督。
2.行政机关的作为侵害公共利益而无直接行政相对人的行为
例如，行政机关为了搞形象工程或政绩工程，对文物古迹进行破坏而损害公共利益的行为。再如，行政机关对国家所有的林木进行恣意采伐，致使当地的生态环境遭到严重破坏的行为，等等。由于无直接的行政相对人起诉而无法启动行政诉讼程序，从而可能导致公共利益在遭受损害的情况下得不到有效救济。因此，有必要将其纳入行政公诉的范围，由检察机关提起行政公诉的方式启动司法审查的程序，从而纠正违法行政行为，弥补现有制度的不足。
3.行政机关的具体行政行为尽管有利于行政相对人却侵害了公共利益的行为
按现行《行政诉讼法》的规定，对具体行政行为不服往往由行政相对人提起行政诉讼，但当行政相对人因具体行政行为违法而受益时，其不会起诉，由此便会出现因没有适格的原告而使具体行政违法行为不能进入司法审查的范围。如，某些行政机关出于部门利益，以提高福利待遇为名，与相对人进行恶意串通，违法行使行政职权，结果是行政机关和行政相对人都得到了好处，而国家利益或社会公共利益却受到了损害。再如，行政机关对不具备法定条件的行政相对人颁发证照，，准许行政相对人从事某种活动、获得某种资格，或者对不符合法定条件的行政相对人予以奖励，等等。这些行政行为对行政相对人来讲是受益性的行为，却损害了公共利益，他们当然不会提起行政诉讼，故将此类行为纳入行政公诉的范围是必要的。
4.侵犯公共利益或公民合法权益的部分抽象行政行为
抽象行政行为是指行政机关针对不特定的对象创制行为规则的行为，它包括行政立法行为和行政机关制定其他规范性文件的行为。行政立法行为又包括制定行政法规的行为和制定行政规章的行为。实践中，抽象行政行为违法侵犯公共利益或侵犯公民、法人及其他组织合法权益的情形是客观存在的，却缺乏有效的监督机制。尽管现行《行政诉讼法》没有将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，但根据《行政诉讼法》第五十三条的规定，人民法院对规章有一定程度的审查权和选择适用权。从理论上讲，赋予人民法院对规章以下的其他规范性文件进行司法审查并作出裁判的权力具有必要性和可行性。因抽象行政行为针对的对象不特定、涉及面广，如果允许任何一个行政相对人对抽象行政行为不服提起行政诉讼，确有诸多不便之处。故确立由检察机关提起行政公诉具有合理性，也有利于进行制度设计。在实际操作中，公民、法人或其他组织认为抽象行政行为违法可向检察机关提出起诉请求，由检察机关审查决定是否提起行政公诉，检察机关也可以主动提起行政公诉。
三、检察机关提起行政公诉的程序
1.诉前程序
诉前程序，是指检察机关在正式向法院提起行政公诉前督促有关行政机关依法履行职责的程序，它包括立案、调查取证和向行政机关提出检察建议等环节。我国检察机关作为法律监督机关拥有监督行政机关依法行政的职能，因而设置诉前程序，不仅与检察机关的地位及拥有的职能相符，也兼顾了公正与效率的要求，还有利于节省诉讼成本，提高监督效率，增强监督实效。
①立案。立案是指检察机关对公民、法人或其他组织投诉、举报的案件材料，检察机关在工作中自行发现的案件材料，上级检察机关交办或者当地党委、人大指定交办的案件材料以及人民法院在审判过程中转给检察机关办理的案件材料等进行初步审查，以确定有无侵害公共利益的违法行政行为以及是否需要追究行政法律责任，并决定是否提出检察建议的活动。检察机关工作人员对有关案件的材料经初步审查后，对符合立案条件的，要填写《立案报告书》，连同有关材料，报请检察机关主要负责人批准后，予以立案。 对不符合立案条件的，检察机关要根据不同情况作出相应处理：一是对行政行为不存在违法情形的，决定不予立案，并制作《不予立案通知书》；二是对行政行为存在违法情形，但该行为未侵害公益却侵害私益的，告知受侵害的行政相对人可以提起行政诉讼；三是违法行为已构成犯罪的，移送相关部门，启动刑事诉讼程序。在存在举报人或报案人的情况下，检察机关在作出相应处理后应通知举报人或报案人，并说明理由，同时告知举报人或报案人，如对其处理不服可以在法定期间内申请复查。
②调查取证。作为行政公诉人的检察机关同时又是国家的法律监督机关，有权对提起行政公诉的案件进行调查和收集证据。这是因为：第一，检察机关立案调查和公诉的目的并不是单纯为了保护行政行为当事人某一方狭隘的局部利益，而是为了维护公共利益不受侵犯；第二，检察机关受理进行调查的案件大多案情较为复杂，社会影响较大，如果按照一般性调查手段进行调查，很难搜集到真实反映全面案情的证据；第三，行政公诉人只有对行政案件涉及的法律关系、行政行为的违法事实及损害后果等问题经过调查后，才能掌握充分确凿的事实根据，才能做出正确的法律评价和判断。
调查取证是检察机关作为行政公诉人调查、收集证据的活动，是检察机关为了承担举证责任而采取的措施。检察机关调查取证的方法主要有：询问被告、第三人和证人；调查收集书证、物证、视听资料和证人证言；指派或聘请专家鉴定，获取鉴定结论；对现场进行勘验，制作勘验笔录等。检察机关认为需要对调查收集的证据采取保全措施的，可以对调查收集的证据申请采取保全措施。调查的过程要合法，调查的结果要形成案件卷宗。
③提出检察建议。检察建议是指检察机关在立案后、提起行政公诉前，向行政机关提出的要求其自行纠正违法行政行为的书面意见。设置这一环节，实质上是给行政机关一个自我改正错误的机会，促使行政机关自行纠正违法行为，以减轻法院司法审查的压力，同时对检察机关而言也起到防止滥诉的作用。
检察建议是一种要式行为，应以书面形式向作出行政行为的行政主体提出，要求行政主体在一定期限内纠正其违法行政行为。作出行政行为的行政主体在收到检察机关的检察建议书后，应在规定期间内对其实施的行政行为作出相应的处理，并将处理结果书面告知提出检察建议的检察机关。检察机关收到行政机关的答复后经过核实，认为不需要提起行政公诉的，作出不起诉决定；如果行政机关在收到检察建议书之后置之不理，或者没有在规定的期限内将对行政行为的处理情况书面答复给检察机关，或者检察机关对行政机关的书面答复进行核实后不满意，认为仍需提起行政公诉的，就进入到提起行政公诉的程序，通过启动法院的司法审查来监督行政机关依法行使行政权。
2.提起公诉
检察机关向人民法院提起行政公诉，首先要确定案件的管辖问题，即要向哪一级、哪个地方法院提起公诉。因行政公诉案件涉及公共利益，通常覆盖面较广、影响较大、案情较为复杂，可以将其认定为《行政诉讼法》第十四条第三项所规定的“本辖区重大、复杂的案件”而由中级人民法院作为一审管辖法院，一般由检察机关向被告行政机关所在地的中级人民法院提起行政公诉。如果涉及不动产案件，则由检察机关向不动产所在地的中级人民法院提起行政公诉。如果两个以上的中级人民法院对同一行政公诉案件都有管辖权，则由检察机关选择起诉法院。
3.出庭支持公诉
检察机关对其提起行政公诉的案件，应按照法院指定的开庭日期派员出席法庭支持公诉，向法院阐明被告作出的行政行为违法并损害公共利益，且在检察机关提出检察建议后被告仍拒不履行职责或拒不纠正其违法行政行为，从而请求法院依法判令被告承担相应的义务。出庭的公诉人对庭审中出现程序违法的情形时有权代表检察机关提出监督意见，监督意见可以当庭提出，也可以庭后书面提出。
4.举证责任分配
根据《行政诉讼法》第三十二条的规定，对具体行政行为的合法性问题由被告行政机关负举证责任，其主要理由在于：在行政自诉中，具体行政行为由被告行政机关作出，而行政机关在行政执法阶段处于优越地位，享有优益权。而作为原告的公民、法人及其他组织的举证能力较被告行政机关弱，故规定由被告行政机关对具体行政行为的合法性承担举证责任，这样有利于促进行政机关依法行政和保护行政相对人的合法权益，也符合公平正义的要求。在行政公诉中，举证责任应如何分配呢？有学者认为，行政公诉的举证责任仍应遵循《行政诉讼法》关于行政自诉的举证责任的规定，由被告行政机关负主要举证责任，原告应当承担公共利益已经受到损害或即将因行政行为受到损害的举证责任，然后由被诉行政机关就其行为的合法性承担举证责任。也有学者认为，行政自诉中的举证规则主要适用于行政自诉，对行政公诉并不完全适用，行政公诉中的检察机关在举证的能力、技术手段等方面基本上与行政机关保持平衡，检察机关也具有调查取证的能力，对法律、法规及政策的理解较为透彻，而且在决定起诉前往往经过认真研究、慎重考虑，所以具备相应的举证能力。因此，行政公诉案件应实行谁主张、谁举证的原则，即提起行政公诉的检察机关与被诉行政机关对自己提出的主张，均有责任提供证据予以证明，以示公平。笔者基本上倾向于第二种观点，并主张对于一些行政专业性、技术性较强的事项，应由被告行政机关承担举证责任。
5.抗诉
基于检察机关拥有法律监督权，法院作出的未生效或已生效判决应当在检察机关法律监督的范围之内，对于行政公诉案件，检察机关也有权提起抗诉。检察机关可以对其认为错误的判决提出二审抗诉和再审抗诉。二审抗诉是向作出裁判的法院的上一级法院提出，再审抗诉是检察机关对其认为确有错误、但已经生效的行政公诉案件的裁判，按审判监督程序提出。检察机关通过抗诉的方式，促使法院纠正错误的裁判，促进行政机关依法行政，维护公共利益。
四、结语
我国现行的行政自诉制度范围较窄，已不能适应形势发展的需要，不利于公共利益的维护，不能全面、有效地监督行政机关依法行政。建立行政公诉制度有利于维护公共利益，也可以根本上保护公民、法人及其他组织的合法权益；不仅有利于推进依法行政与建设法治政府，而且有利于维护社会稳定与增进社会和谐；既有理论根据，又有现实依据，且符合法律的精神与原则。在我国，检察机关是国家的法律监督机关，赋予检察机关提起行政公诉的资格与享有公诉权是对宪法赋予检察机关法律监督权的明确化和具体化，有助于实现法律监督权与公诉权的有机衔接，是完善我国行政诉讼制度、更好地发挥行政诉讼的作用、全面实现行政诉讼目的的客观需要。