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要点提示：①按照国务院授权，国资委代表国家履行出资人职责，享有监管范围内国有资本收益的权利，体现了国有资产出资人职能与政府公共管理职能分开的原则。
②由国资委编制国有资产经营预算，不但会遗漏大量国有资产，而且会在国资委与金融监管机构之间产生矛盾，不利于国有资产的统一管理。
《中国经济信息》论坛
讨论嘉宾：
彭建国：国资委研究中心副主任
乔新生：中南财经政法大学教授
建立国有资本经营预算制度，是加快国有经济布局结构战略性调整的重要工具，是实施国有资产所有权管理的基本手段和实现国有资产保值增值的重要方式。
日前，有消息说，中央企业国有资本经营预算制度具体方案有望年内出台。这意味着央企从明年起将不再能“独享”其6000多亿元的利润，而要开始向出资人上缴收益。
此前，国有资本经营预算制度的建立一直云雾缭绕，财政部和国资委都不愿意将这肥缺拱手相让。但据国资委内部人员透露，近日，财政部和国资委已经达成一致，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制167户中央企业国有资本经营预算。国资委正积极协调有关部门抓紧研究具体方案。
由于目前单一财政预算制度混淆了税收和国有资产收益的界限，无法体现政府两种职能和两类收支活动的运行特征。所以，独立编制国有资本经营预算，有利于分离政府作为公共管理者和作为国有资产所有者的两种职能。
但是，由于财政部和国资委在这个问题上的微妙关系，有人认为这可能是双方利益博弈的结果，最终“由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制167户中央企业国有资本经营预算”，这就引起了针对这个编制形式的一番讨论。
彭建国：出资人职能到位的需要
按照国务院授权，国资委代表国家履行出资人职责，享有监管范围内国有资本收益的权利，体现了国有资产出资人职能与政府公共管理职能分开的原则。
国有资产也具有一般资产的产权要素：所有权、经营权、收益权、处置权。只有建立国有资本经营预算制度，才能真正落实国有资本收益收缴。国资委作为政府特设的相对独立机构，代表政府履行出资人职责，管人管事与管资产相结合，责任、权力、义务相统一。出资人就是要享受资本回报的，不能享受资本回报，国资委就称不上完整意义上的出资人，也就没法履行出资人的其他职能。
比如，国有经济有进有退，必然是要投的资金投进去，要退的资金抽出来，这样才能够对国企布局进行调整。没有国有资本经营预算制度，国有经济布局结构调整是句空话。
又如，我国的国有企业长期存在着出资人不到位、产权不清的问题，国有资本保值增值缺少制度保障。国资预算无疑是国资委最为看重的“管资产”的手段之一。对于国资委来说，没有资本经营预算就管不住企业的投资行为。通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有权益。
目前，国资委责任明确了，权利却没有完全到位；出资人代表机构有了，职能却没有完全到位。事实上如果权利不到位，责任不可能真正落实。根据现代企业制度理论，企业所有权是指剩余索取权和剩余控制权。如果国资机构不掌握企业的剩余索取权和剩余控制权，就不是真正的出资人，至少可以说出资人权利不完整。
因此，国有资本经营预算是出资人的一项重大权力，这关系到国资委能否真正成为监管有力、调控有效的国有资本运作机构。是否有国有资本的经营预算，实际上决定了国资委在多大程度上履行出资人的职责，也决定了国资委能有多大的作为。
乔新生：经营预算制度体制不畅
从1994年通过的《预算法》明确提出建立“国有资产经营预算”以来，国务院有关部门一直在进行经营预算编制的尝试。但是到目前为止，国有资产经营预算仍然没有提交全国人大常委会，这说明中国国有企业改革仍然面临着体制上的阻力。
从理论上说，国有资产经营预算应当由出资人向全国人大常委会报告。但是在我国国务院机构改革过程中，设置了国有资产监督管理委员会，全面负责国有资产经营的工作。到底是应该由财政部代表国有资产出资人，还是应当由国资委代表国有资产出资人，在理论界和实际工作部门存在严重的分歧。有人主张应该由国资委扮演国有资产出资人的角色，向全国人大常委会报告国有资产经营预算；但也有人主张由财政部代表国有资产出资人，向全国人大报告国有资产经营预算。由于编制主体不清楚，编制的程序不明确，编制的范围和内容不清晰，所以，到目前为止，我国尚未有一份国有资产经营预算。
在我们看来，财政部作为国有资产的出资人名正言顺，而国资委扮演国有资产出资人角色差强人意。这是因为，首先，财政部主管国家财政收入，是国有资产的天然代表者。国务院下设的国有资产监督委员会，只负责一部分国有资产的经营工作，对于大量金融性国有资产的经营管理，国资委无权插手。由国资委编制国有资产经营预算，不但会遗漏大量国有资产，而且会在国资委与金融监管机构之间产生矛盾，不利于国有资产的统一管理。
其次，国资委如果扮演国有资产出资人的角色，向全国人大及其常委会提交经营预算报告，那么在国资委之下必须重新组建国有资产的经营机构。换句话说，国资委不能既扮演股东的角色，又扮演监事会或者董事会的角色。要想理顺国资委系统内部的法律关系，必须在国资委之外设立信托性经营机构，完善国有资产经营的治理结构。而这样一来，必然会叠床架屋，增加国有资产的代理或者信托成本，提高国有资产的组织和交易费用。由财政部直接扮演出资人的角色，而国资委扮演监事会的角色，不但减少了代理或者信托成本，而且明确了财政部与国资委之间的责任，避免出现新的政企不分。
国有资产经营预算编制出台之日，就是中国国企改革进入到稳定状态之时，就是国有企业从改革阶段逐步过渡到正常经营阶段之时。
今后我国应当制定国有资产法，将国有企业的出资人、监事会和董事会之间的关系通过法律固定下来，并且在财政部、国资委乃至金融资产管理机构之间形成一种良性的相互分工、互相配合、相互制约的运行机制。只有这样，中国的国有企业才能实现既定的目标。
在未来的国有资产法中，财政部是国有企业（包括金融类国有企业和非金融类国有企业）的惟一出资人；国资委是国家授权的监事会；监事会按照公司特别法——国有资产法的规定，选举产生董事会，由董事会负责国有企业的经营管理。
与普通公司治理结构的区别就在于，普通公司实行的是“三角结构”，而国有企业实行的是“线性结构”。国有企业的出资人负责出资，并且向全国人大报告资产经营状况；国资委负责选举董事会成员，并且负责国资委下属企业的监督工作。这样的组织结构，既有效地把民主管理与公司化运作结合起来，同时又能减少国务院各部委之间的矛盾，理顺彼此的关系，降低国有资产管理的成本。
国有企业改革历经艰辛，直到今天，才终于找到了民主管理与市场经营的对接口。只有编制国有资产经营预算，把出资人与监督管理人截然分开，充分发挥各自的职能优势，共同管理国有资产，中国的国有企业才能有美好的未来。因此，编制国有资产经营预算，明确国资委的法律地位，对国有企业正常经营具有至关重要的作用。
②由国资委编制国有资产经营预算，不但会遗漏大量国有资产，而且会在国资委与金融监管机构之间产生矛盾，不利于国有资产的统一管理。
《中国经济信息》论坛
讨论嘉宾：
彭建国：国资委研究中心副主任
乔新生：中南财经政法大学教授
建立国有资本经营预算制度，是加快国有经济布局结构战略性调整的重要工具，是实施国有资产所有权管理的基本手段和实现国有资产保值增值的重要方式。
日前，有消息说，中央企业国有资本经营预算制度具体方案有望年内出台。这意味着央企从明年起将不再能“独享”其6000多亿元的利润，而要开始向出资人上缴收益。
此前，国有资本经营预算制度的建立一直云雾缭绕，财政部和国资委都不愿意将这肥缺拱手相让。但据国资委内部人员透露，近日，财政部和国资委已经达成一致，由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制167户中央企业国有资本经营预算。国资委正积极协调有关部门抓紧研究具体方案。
由于目前单一财政预算制度混淆了税收和国有资产收益的界限，无法体现政府两种职能和两类收支活动的运行特征。所以，独立编制国有资本经营预算，有利于分离政府作为公共管理者和作为国有资产所有者的两种职能。
但是，由于财政部和国资委在这个问题上的微妙关系，有人认为这可能是双方利益博弈的结果，最终“由财政部负责编制总的国有资本经营预算，国资委负责编制167户中央企业国有资本经营预算”，这就引起了针对这个编制形式的一番讨论。
彭建国：出资人职能到位的需要
按照国务院授权，国资委代表国家履行出资人职责，享有监管范围内国有资本收益的权利，体现了国有资产出资人职能与政府公共管理职能分开的原则。
国有资产也具有一般资产的产权要素：所有权、经营权、收益权、处置权。只有建立国有资本经营预算制度，才能真正落实国有资本收益收缴。国资委作为政府特设的相对独立机构，代表政府履行出资人职责，管人管事与管资产相结合，责任、权力、义务相统一。出资人就是要享受资本回报的，不能享受资本回报，国资委就称不上完整意义上的出资人，也就没法履行出资人的其他职能。
比如，国有经济有进有退，必然是要投的资金投进去，要退的资金抽出来，这样才能够对国企布局进行调整。没有国有资本经营预算制度，国有经济布局结构调整是句空话。
又如，我国的国有企业长期存在着出资人不到位、产权不清的问题，国有资本保值增值缺少制度保障。国资预算无疑是国资委最为看重的“管资产”的手段之一。对于国资委来说，没有资本经营预算就管不住企业的投资行为。通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有权益。
目前，国资委责任明确了，权利却没有完全到位；出资人代表机构有了，职能却没有完全到位。事实上如果权利不到位，责任不可能真正落实。根据现代企业制度理论，企业所有权是指剩余索取权和剩余控制权。如果国资机构不掌握企业的剩余索取权和剩余控制权，就不是真正的出资人，至少可以说出资人权利不完整。
因此，国有资本经营预算是出资人的一项重大权力，这关系到国资委能否真正成为监管有力、调控有效的国有资本运作机构。是否有国有资本的经营预算，实际上决定了国资委在多大程度上履行出资人的职责，也决定了国资委能有多大的作为。
乔新生：经营预算制度体制不畅
从1994年通过的《预算法》明确提出建立“国有资产经营预算”以来，国务院有关部门一直在进行经营预算编制的尝试。但是到目前为止，国有资产经营预算仍然没有提交全国人大常委会，这说明中国国有企业改革仍然面临着体制上的阻力。
从理论上说，国有资产经营预算应当由出资人向全国人大常委会报告。但是在我国国务院机构改革过程中，设置了国有资产监督管理委员会，全面负责国有资产经营的工作。到底是应该由财政部代表国有资产出资人，还是应当由国资委代表国有资产出资人，在理论界和实际工作部门存在严重的分歧。有人主张应该由国资委扮演国有资产出资人的角色，向全国人大常委会报告国有资产经营预算；但也有人主张由财政部代表国有资产出资人，向全国人大报告国有资产经营预算。由于编制主体不清楚，编制的程序不明确，编制的范围和内容不清晰，所以，到目前为止，我国尚未有一份国有资产经营预算。
在我们看来，财政部作为国有资产的出资人名正言顺，而国资委扮演国有资产出资人角色差强人意。这是因为，首先，财政部主管国家财政收入，是国有资产的天然代表者。国务院下设的国有资产监督委员会，只负责一部分国有资产的经营工作，对于大量金融性国有资产的经营管理，国资委无权插手。由国资委编制国有资产经营预算，不但会遗漏大量国有资产，而且会在国资委与金融监管机构之间产生矛盾，不利于国有资产的统一管理。
其次，国资委如果扮演国有资产出资人的角色，向全国人大及其常委会提交经营预算报告，那么在国资委之下必须重新组建国有资产的经营机构。换句话说，国资委不能既扮演股东的角色，又扮演监事会或者董事会的角色。要想理顺国资委系统内部的法律关系，必须在国资委之外设立信托性经营机构，完善国有资产经营的治理结构。而这样一来，必然会叠床架屋，增加国有资产的代理或者信托成本，提高国有资产的组织和交易费用。由财政部直接扮演出资人的角色，而国资委扮演监事会的角色，不但减少了代理或者信托成本，而且明确了财政部与国资委之间的责任，避免出现新的政企不分。
国有资产经营预算编制出台之日，就是中国国企改革进入到稳定状态之时，就是国有企业从改革阶段逐步过渡到正常经营阶段之时。
今后我国应当制定国有资产法，将国有企业的出资人、监事会和董事会之间的关系通过法律固定下来，并且在财政部、国资委乃至金融资产管理机构之间形成一种良性的相互分工、互相配合、相互制约的运行机制。只有这样，中国的国有企业才能实现既定的目标。
在未来的国有资产法中，财政部是国有企业（包括金融类国有企业和非金融类国有企业）的惟一出资人；国资委是国家授权的监事会；监事会按照公司特别法——国有资产法的规定，选举产生董事会，由董事会负责国有企业的经营管理。
与普通公司治理结构的区别就在于，普通公司实行的是“三角结构”，而国有企业实行的是“线性结构”。国有企业的出资人负责出资，并且向全国人大报告资产经营状况；国资委负责选举董事会成员，并且负责国资委下属企业的监督工作。这样的组织结构，既有效地把民主管理与公司化运作结合起来，同时又能减少国务院各部委之间的矛盾，理顺彼此的关系，降低国有资产管理的成本。
国有企业改革历经艰辛，直到今天，才终于找到了民主管理与市场经营的对接口。只有编制国有资产经营预算，把出资人与监督管理人截然分开，充分发挥各自的职能优势，共同管理国有资产，中国的国有企业才能有美好的未来。因此，编制国有资产经营预算，明确国资委的法律地位，对国有企业正常经营具有至关重要的作用。