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[摘要] 美国《外国公司问责法案》的出台，具有显著的时代背景，其内容主要针对中概股公司，本质上是美国维护其政治经济霸主的表现。《外国公司问责法案》使得中概股公司难以同时满足中美两国的合规要求，增加融资和退市风险，进而冲击我国金融体系和影响我国数据安全，乃至影响中美竞争格局。因此，中概股公司短期须考虑合理调整上市地点，长期看则须健全合规制度，加强科技创新。国家需要推进跨境监管合作，深化国内资本市场改革，尽可能减少政策调整对中概股的冲击，并以科学监管包容科技创新。
[关键词]《外国公司问责法案》 中概股 比例监管 影响 应对
[中图分类号] F831.51 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2021）0066-06
[基金项目] 北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心重点项目：坚持和完善共建共治共享的社会治理制度研究：基于民生问题的视角（20LLGLB026）。
[作者简介] 范黎波，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，对外经济贸易大学国际商学院教授、博士生导师，研究方向：跨国经营、政府规制、社会治理;张昕，对外经济贸易大学国际商学院博士后，研究方向：政府规制、反垄断法。
一、美国《外国公司问责法案》出台的背景及主要内容
2020年12月，美国《外国公司问责法案》正式出台，该法案出台并快速通过的外在诱因虽是瑞幸咖啡财务造假事件，但从法案的内容来看，对中概股的监管措施远超防止上市公司虚假交易要求，其深层次原因本质上是美国出于遏制中国的目的，对中概股在美上市进行限制，法案的出台具有深刻的时代背景。
《外国公司问责法案》出台的时代背景是百年未有之大变局。出于对维护自身利益和全球霸权的需要，美国掀起“逆全球化”潮流，强调“美国优先”，大力遏制以中国为代表的新兴发展中国家，在科技、经济等方面对中国全面遏制和打压。在金融领域，美国证券交易委员会（SEC）已经有意识地加强了对中概股的审查，以“保护美国投资者”之名行种种限制之实。《外国公司问责法案》正是在这样的时代大背景下出台的。
《外国公司问责法案》的主要内容包括：在美的外国上市公司会计师事务所等机构若不能被全面检查，该年度将被界定为无法检查年度，美国证券交易委员会（SEC）可要求无法检查年度的上市外企证明不被外国政府控制;外国上市公司被认定连续三年无法检查将无法上市交易;上市外国公司出现无法检查年度时，应披露政府控制权和董事会和章程等是否出现中国共产党“官方人员”等相关信息等。
二、美国《外国公司问责法案》对中概股公司和中美竞争格局的影响
（一）中概股公司难以同时满足中美两国合规要求
1. 中美证券法律存在明显冲突
我国《证券法》第177条明确规定，“未经国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门同意，任何单位和个人不得擅自向境外提供与证券业务活动有关的文件和资料”。该规定虽未完全禁止向境外提供相关文件资料，但因缺乏明确的审批同意程序及具体操作规定，易被解读为实际上的禁止性规定。这就意味着，一般情况下，中概股公司不得向境外相关机构提供证券业务相关的文件和资料，只有在特定的情形下才被允许。
美国《外国公司问责法案》则规定，在美国上市的公司都应向美国公众会计监督委员会（PCAOB）提交可供检查的会计师事务所出具的审计报告，若出现无法检查的年度，则需证明其不为外国司法管辖区的政府机构持有或控制;若连续三次出现无法检查年度，则其将被禁止在美国相关证券交易所进行证券交易。这无疑与中国法律是冲突的。
2.《外国公司问责法案》的歧视性标准使中概股公司难以合规
《外国公司问责法案》的一些规定也具有模糊性和歧视性，使得中概股公司很难符合其合规要求。首先，《外国公司问责法案》对“不受外国政府控制”的判断具有模糊性。业内人士指出，一家公司是否受政府控制，是一个弹性很大的概念，因为其不严谨，美方有关人员可以随意进行解释。到底何种情况属于“被外国政府控制”？国有控股公司、国有混合所有制公司和国有参股公司是否都应纳入其中？此处的“控制”是否会被扩张解释为“持有”？如果美国采取扩张性的解释，我国一些国有参股公司/国有公司通过基金投资的民营公司也可能被认定为“受中国政府控制”。其次，《外国公司问责法案》对“政府实体”范围界定的模糊性。此处的“政府实体”除了包括中央政府和地方政府外，是否包括由政府出资设立或担保设立的组织？这也是不确定的。再次，《外国公司问责法案》披露董事会里共产党官员姓名、共产党党章是否写入公司章程等，具有明显的歧视性。这一规定并非基于证券监管的专业考虑，而是具有极其强烈的政治色彩。中国共产党是中国的执政党，上市公司作为较为有竞争力的公司，必然离不开共产党的领导且多设有党组织。《外国公司问责法案》对中国共产党“官方人员”的认定较为模糊，有可能会把党员作为“官方人员”进行认定，而上市公司的董事会中存在党员并非特殊现象。如果美国作扩张性解释，那么将有大量的中概股公司不符合《外国公司问责法案》的上市和融资要求。
《外国公司问责法案》设立了严苛且具有歧视性的审查条件，明显意在打压中国公司。法案公布后，美国某参议员直言不讳，“该法案主要针对的就是在美的中国上市公司”。事实上，《外国公司问责法案》本身就是美國实施长臂管辖，一定程度上侵入其他司法辖区证券市场乃至经济领域的表现。截至2020年4月1日，全球只有4个司法辖区的证券市场不在PCAOB的全面监督审查范围之内，这4个司法辖区分别是中国大陆、中国香港、法国和比利时 。这4个司法辖区有2个属于中国管辖，PCAOB的规定明显具有针对性。从本质上看，《外国公司问责法案》是美国经济霸权主义的一种体现。 3.《外国公司问责法案》是美国滥用国家权力反竞争的措施
《外国公司问责法案》也是一种滥用国家权力排除限制竞争的行为。在反垄断法律体系中，通常将国内行政机关滥用行政权力指定交易、实施地区保护主义等排除限制竞争行为称之为行政性垄断。欧盟国家援助制度则将国家补贴等行政垄断的规制拓展到国家之间。而美国利用其在国际经济中的霸权地位，在本国法律层面制定严苛的规定，限定域外某国企业的交易（上市）条件，意在从国家层面遏制和打压某国企业的竞争力，或者使之置于美国的完全掌控之中，也属于国际层面的一种行政垄断。这种行为也可以被称之为滥用国家权力排除限制竞争的行为。事实上，美国已将滥用国家权力打压竞争性企业以法案的方式明确下来：2021年6月8日，美国国会参议院通过《2021年美国创新与竞争法案》，旨在从战略、经济、外交、科技等领域遏制中国，以“竞争”之名，行反竞争之实 。
4.《外国公司问责法案》日益凸显中概股公司合规难题
“滴滴事件”充分体现了《外国公司问责法案》造成的中概股公司合规难题。2021年6月30日，滴滴赴美上市。按照《外国公司问责法案》的规定，PCAOB可以对滴滴进行全面检查，也很大可能会涉及检查滴滴的道路数据、用户数据等关乎公共安全的信息。《外国公司问责法案》严苛的规定明显对我国公众的数据安全产生了不可控的风险。随后国家网信办等多部门入驻滴滴并对其进行安全审查，可能也有这方面的原因。《外国公司问责法案》严苛的标准使得中概股公司难以实现合规，也将加剧了中概股退市风险。
（二）提高中概股公司融资和退市风险
1.《外国公司问责法案》提高中概股公司融资风险
《外国公司问责法案》将加深投资者对中概股公司的信任危机。在瑞幸造假事件发生后，美国市场对中概股普遍心存疑虑。证券交易委员会主席杰伊·克莱顿在媒体上公开提示，因信息披露问题，投资者近期在调整仓位时，不要将资金投入在美国上市的中国公司股票。这无疑会使市场对中概股产生信任危机。在投资领域，信心比黄金更珍贵。《外国公司问责法案》的规定过于严苛，使得中概股公司难以在不违背中国法律的同时符合其标准，将进一步引发投资者对已上市中概股公司减仓，造成中概股公司的股价下跌。中概股公司在美国融资也将举步维艰，困难重重。
2.《外国公司问责法案》提高中概股公司退市风险
更让中概股公司焦虑的是，在美上市的中概股公司可能面临被强制退市或者采取场外交易的风险。《外国公司问责法案》规定，若连续三次出现无法检查年度，则外国上市公司将被禁止在美国相关证券交易所进行证券交易。由于中美证券监管的法律冲突，中概股公司很容易就会出现三个无法检查年度。一旦满足条件，已上市的中概股公司将面临强制退市或者采取场外交易方式的风险。
在中概股公司面临退市的风险时，也极有可能会面临在海外市场被做空的风险。综合来说，中概股本身的特点（营业收入高速增长与经营性现金流量不佳之间的反差、中美会计准则的不同、多采用 VIE结构、大股东持股比例过高）、美国监管机构对中概股较低的报告和披露要求、美国投资者对中概股天然的语言壁垒和信息不对称等，使得中概股更容易成为做空机构的目标。 而《外国公司问责法案》造成的融资和退市风险更加大了这一可能性。
3.《外国公司问责法案》相关措施加剧中概股公司危机
2021年7月30日，美国SEC发布的《与中国近期发展相关的投资者保护声明》指出，由于中国政府近期加强了网络安全审查，提升了中国VIE结构的总体风险，要求总部位于中国的在美上市公司披露中国政府未来政策风险点，并表示将对重要的中国公司进行有针对性的额外审查。 SEC要求的所谓“披露风险点”可能会使得投资者进一步降低对中概股公司的信心，提高中概股公司融资的难度。而SEC施加的额外审查义务，则将进一步提高中概股公司退市风险。
（三）阻碍中概股赴美上市，冲击国内金融体系和影响数据安全
1.《外国公司问责法案》阻碍中概股公司赴美上市
《外国公司问责法案》要求“全面检查”外国上市公司财务信息、不能提供者须报告外国政府持有或控制情况、三年无法检查将被退市的严苛规定，阻碍了大批中概股赴美上市。这些公司除了流入伦敦、东京、巴黎等国际交易所外，大多数将回流到中国大陆的深交所、沪交所和中国香港的港交所上市。而剩下一小部分即将赴美上市的中概股获批上市后，仍面临着投资者不信任风险和融资的困难，并仍将面临退市和场外交易的风险。
2.《外国公司问责法案》冲击国内金融体系和影响数据安全
中概股不仅承载着一般投资人的利益，还承载着很多金融衍生品（基金）投资人的利益。这些金融衍生品搭建在中概股股票上，受中概股的股票价格波动、上市退市影响极大。这些金融衍生品背后往往又是大量普通基金投资者的利益，对金融市场影响极大。《外国公司问责法案》遏制中概股在美上市，必然也对国内的金融体系产生极大的冲击。美国越来越多地通过制定和修改法规来限制中资企业在美资本市场的融资，意图通过金融战的方式阻断我国企业“走出去”。
事实上，自《外国公司问责法案》出台后，大量中概股公司停止了赴美上市的步伐。只有少数中概股公司不顾《外国公司问责法案》严苛的规定，仍然赴美上市。由于PCAOB具有扩张性较大的检查权，这将使得赴美上市的中概股公司极有可能需要把涉及数据安全、网络安全的大量用户数据提交给PCAOB，这对国内网络安全、数据安全乃至于国家安全都将产生严重的影响。美国也正是希望通过PCAOB无限扩张的审查权，掌握世界各国的关键信息和数据，服务于美国维持世界霸主地位的战略方针，这也是我国需要重点关注和警惕的问题。
（四）深刻影响中美竞争格局
美國出台《外国公司问责法案》，不仅在金融层面针对中国企业展开遏制打压，更是中美全面竞争的重要一环。彭博社在对《外国公司问责法案》的报道中，尤其指出一些美国政客“因为美国的资本为中国科技巨头在人工智能、自动驾驶、数据收集等多个领域取得世界领先地位而敲响了警钟”。 《外国公司问责法案》通过减少全球资本对中国科技公司的“输血”，意图阻碍我国参与新一轮科技革命和产业革命。 当前，赴美上市的中概股公司有很多是具有领先技术或创新商业模式的科技公司，美国政府利用《外国公司问责法案》压制这些科技公司，使之融资困难、面临被做空和退市风险，意图使中国科技公司在新一轮科技革命和产业变革中减少全球资本的“输血”功能。美国政府的以往表现已经说明了其极可能滥用国家权力，以“国家安全”为幌子，打压我国科技公司。2020年，美国政府以数据安全等为由对tiktok、微信陆续发布禁令。与之相仿，《外国公司问责法案》也是美国打压我国科技公司的有力工具。
三、相应的应对策略
美国《外国公司问责法案》通过减少全球资本对中国科技公司的“输血”，妄图封闭和孤立中国的企图值得警惕。其本质在于美国意图通过金融手段冲击国内金融体系，遏制中国最具竞争力的企业与美国企业展开竞争，阻碍中国企业“走出去”和科技创新，在中美竞争格局中占据有利地位。我国应当强化自身科技实力，加强与其他国家的合作，更好地提升抗风险能力，积极应对美国的竞争和挑战。
（一）企业层面：中概股应强化自身合规，加强科技创新
1. 合理调整上市地点，考虑时间成本因素
当前，在面对《外国公司问责法案》对中概股公司的融资难和退市及做空风险时，中概股公司可以考虑适当调整上市的地点，以规避上述风险。首先，中概股公司可以考虑回流到中国香港这一国际金融交易城市上市。香港的金融制度和证券业监管均较为完备，国际化程度和自由度高，在金融领域受到世界普遍的认可。此外，香港作为我国的领土，美国的遏制无法奏效。其次，中概股公司可以考虑回归中国大陆的深交所、沪交所上市，在这两地上市获得的投资者认知度相对会更高，且中概股公司无须面临各种语言、监管以及法律上的差异。但是，这两地的国际化水平和认可度，以及证券监管水平相对不及香港。再次，中概股公司还可以考虑前往国际化程度较高的伦敦、东京等地上市。但这些地方也可能会受到美国长臂管辖的影响和制约，而且也将面临各种语言、监管以及法律上的差异。因此，香港是中概股回流上市的首选，同时具备国际化水平、监管水平、投资者认知度和上市安全度等多项优势。
2. 健全上市会计法律合规相关制度
虽然《外国公司问责法案》针对的是中概股公司，但理性地看，部分中概股公司的确存在着虚增业务、财务造假、关联交易等一系列问题。因此，中概股公司本身也需要健全上市会计法律合规的相关制度，坚持依法合规、诚实守信的底线。中概股公司应当构建完备的内部风险控制制度，清理和制止财务造假行为，完善法律合规制度尤其要健全竞争合规制度。健全上市会计法律合规制度需要加强体系建设，学习域外或国内先进企业的经验，强化制度实施刚性约束。首先，需要加强体系建设，完善会计审计组织架构，强化和细化法律合规部门架构建设，在法务部门的基础上探索建立金融证券、反垄断、知识产权、海外业务等独立的法务团队或部门，健全合规体系。其次，可以学习域外或国内先进企业的经验，加强与相关公司的交流和研讨，借鉴这些公司的财务制度和法律制度。再次，强化制度实施刚性约束，会计审计部门和法务部门的独立性，以及会计审计部门和法务部门对业务部门的监督，严格规制关联交易和财务造假等行为，对违反《证券法》《公司法》《反垄断法》的行为进行风险警示，最终实现会计审计制度和法律合规制度的刚性约束效力。
3. 健全公司内部科技创新体制
科技创新对于中概股公司也至关重要。中概股中有大量的科技公司，这些公司本身就是以科技或创新商业模式为盈利增长点的，科技创新自然对其十分重要。中概股的非科技公司也需要进行内部科技创新。通过内部科技创新，能源公司、矿产公司等可以运用新科技提升生产和管理效率;服务型公司可以运用科技提升服务效能，实现线上线下联動。因此，中概股公司应健全公司内部科技创新机制，契合重大国家发展战略要求，推动创新驱动发展。
一是积极响应创新驱动发展、可持续发展战略，助力碳中和，实现高质量发展。如科技公司可通过技术创新，推动减少碳排放和提高能源、资源利用率，并为其他公司提供产品或服务;非科技公司可以通过研发、合作或购买先进的技术，减少能源资源损耗。二是积极参与“双循环”新发展格局的构建，全力融入产业互联网的建设之中。中概股公司作为行业的领军企业，有能力也有责任发挥引领作用，参与新基建和产业互联网建设，引导国内企业挖掘新的经济增长点，同时实现自身的长足发展。
（二）政府部门：深化国内资本市场改革，科学监管包容创新
1. 坚持推进跨境审计监管合作
虽然《外国公司问责法案》具有明显遏制和打压中国的政治目的，但是我们绝不能走封闭的内循环，而是要勇敢“走出去”深入参与全球经济治理，同时加强风险防范意识。坚持跨境审计监管合作很有必要。这不仅涉及中美的合作，也涉及我国与其他主要经济体的审计监管合作。因此，我们可以学习美国、欧盟等国际成熟市场跨境证券监管协作机制的运行模式和机理，透彻解析和掌握其协作基础及方式，尤其是在消除主权和保密方面的做法。我国证券机构可以加强与欧盟、日、韩等证券机构的交流，学习其先进经验。在借鉴的同时，结合我国国情，制定适合我国的跨境审计机关制度。同时，我们也应强化自身建设，强化中国香港的国际金融中心地位，更好地防范金融风险。中国香港对我国深化资本市场改革和稳定市场对中概股公司的预期具有重要的作用。一方面，内地可以学习和借鉴香港的先进经验，对标香港先进规则，推进国内资本市场的改革;另一方面，香港可以作为中概股公司回流和上市的避风港，也成为中国公司“走出去”的桥头堡，为促进国内国际经济双循环发挥独特的作用。
2. 健全信息披露及投资者保护机制
虽然《外国公司问责法案》政治色彩浓厚，但也是对我国信息披露和投资者保护机制不健全的一个警示。中国在2019年新修订的《证券法》中废弃了原来的核准制，确立了证券发行注册制。这也意味着中国的证券市场正在由行政力量主导逐步转向由市场力量主导。这对信息披露的要求也更高，我国应当强化发行人以及证券中介机构的制度约束，完善上市公司的内部控制机制，提升信息透明度。深交所和沪交所可以常态化发布投资者风险提示声明，畅通投资者对上市公司的信息了解渠道，保障市场稳定的预期。同时，健全多渠道的投资者权利救济途径以及民事诉讼制度，强化行政处罚力度。一方面，应当健全证券市场中投资者的集体诉讼制度，提升相关判决的专业化水平，切实保护投资者的利益;另一方面，应当强化行政处罚力度，对内幕交易、关联交易、财务造假等行为加以严厉处罚，根治证券市场侵害投资者利益非法牟利的恶疾。 3. 尽可能减轻国家政策调整对中概股造成的冲击
国家政策也会对中概股的发展产生巨大的影响。因此，国家应当更加审慎地发布相关政策，给予市场合理的预期。2020年11月10日，国务院反垄断委员会发布《关于平台经济领域的反垄断指南》后，众多平台企业股价暴跌，其中，美团跌幅超10%，京东跌近9%，阿里巴巴跌幅超5%，腾讯跌幅超4%，小米跌幅超4%。 股价对公司造成的损失是巨大的，因此，国家在发布相关政策时，一方面应当在发布前进行多方评估和充分考量，另一方面也应适当给予市场预期，并在合适时间发布，尽可能减轻国家政策调整对中概股造成冲击。
国家还可以强化对中概股公司的合规倡导，进一步减少国家政策调整带来的冲击。国家的监管政策对中概股公司的影响不仅仅限于罚款和行为纠正，更容易引发股价的暴跌和市场的波动。因此，国家可以强化事前规制和合规倡导，通过潜移默化的方式引起中概股公司提升合规意识，健全合规制度，并为中概股公司提供合规指导。
4. 科学监管包容科技创新
《外国公司问责法案》背后是中美科技竞争的角力。我国监管机构应坚持科学合理的原则，助力科技公司大力创新。首先，监管机构保障竞争机制的充分发挥，根据市场规律对科技公司进行科学的竞争监管。如反垄断机构应当从维护市场竞争秩序的角度出发，审慎规范科技公司的行为，以动态竞争、颠覆式创新研判科技公司的竞争状况。其次，监管机构应当理性监管，避免“一阵风”的运动式监管，不受社会舆情所干扰。如部分舆论很可能单纯从科技公司的体量来判断科技公司的行为是否具有正当性。而一个行为是否合法应当从法律的分析路径出发，通过专业的分析而得出结论。再次，监管机构可以合理采用柔性的事前规制模式，尽量减少使用刚性的监管手段打断创新的进程，包容重大科技创新。如监管机构可以首先通过行政指导会 、行政指导书、建议函等方式对科技公司的一些不規范的行为进行规范和引导，使其合规合法健康发展。
[参考文献]
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[8] 张骥.新冠肺炎疫情与百年未有之大变局下的国际秩序变革[J].中央社会主义学院学报，2020（3）：73-77.
（收稿日期：2021-08-05 责任编辑：张 洁）
[关键词]《外国公司问责法案》 中概股 比例监管 影响 应对
[中图分类号] F831.51 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2021）0066-06
[基金项目] 北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心重点项目：坚持和完善共建共治共享的社会治理制度研究：基于民生问题的视角（20LLGLB026）。
[作者简介] 范黎波，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，对外经济贸易大学国际商学院教授、博士生导师，研究方向：跨国经营、政府规制、社会治理;张昕，对外经济贸易大学国际商学院博士后，研究方向：政府规制、反垄断法。
一、美国《外国公司问责法案》出台的背景及主要内容
2020年12月，美国《外国公司问责法案》正式出台，该法案出台并快速通过的外在诱因虽是瑞幸咖啡财务造假事件，但从法案的内容来看，对中概股的监管措施远超防止上市公司虚假交易要求，其深层次原因本质上是美国出于遏制中国的目的，对中概股在美上市进行限制，法案的出台具有深刻的时代背景。
《外国公司问责法案》出台的时代背景是百年未有之大变局。出于对维护自身利益和全球霸权的需要，美国掀起“逆全球化”潮流，强调“美国优先”，大力遏制以中国为代表的新兴发展中国家，在科技、经济等方面对中国全面遏制和打压。在金融领域，美国证券交易委员会（SEC）已经有意识地加强了对中概股的审查，以“保护美国投资者”之名行种种限制之实。《外国公司问责法案》正是在这样的时代大背景下出台的。
《外国公司问责法案》的主要内容包括：在美的外国上市公司会计师事务所等机构若不能被全面检查，该年度将被界定为无法检查年度，美国证券交易委员会（SEC）可要求无法检查年度的上市外企证明不被外国政府控制;外国上市公司被认定连续三年无法检查将无法上市交易;上市外国公司出现无法检查年度时，应披露政府控制权和董事会和章程等是否出现中国共产党“官方人员”等相关信息等。
二、美国《外国公司问责法案》对中概股公司和中美竞争格局的影响
（一）中概股公司难以同时满足中美两国合规要求
1. 中美证券法律存在明显冲突
我国《证券法》第177条明确规定，“未经国务院证券监督管理机构和国务院有关主管部门同意，任何单位和个人不得擅自向境外提供与证券业务活动有关的文件和资料”。该规定虽未完全禁止向境外提供相关文件资料，但因缺乏明确的审批同意程序及具体操作规定，易被解读为实际上的禁止性规定。这就意味着，一般情况下，中概股公司不得向境外相关机构提供证券业务相关的文件和资料，只有在特定的情形下才被允许。
美国《外国公司问责法案》则规定，在美国上市的公司都应向美国公众会计监督委员会（PCAOB）提交可供检查的会计师事务所出具的审计报告，若出现无法检查的年度，则需证明其不为外国司法管辖区的政府机构持有或控制;若连续三次出现无法检查年度，则其将被禁止在美国相关证券交易所进行证券交易。这无疑与中国法律是冲突的。
2.《外国公司问责法案》的歧视性标准使中概股公司难以合规
《外国公司问责法案》的一些规定也具有模糊性和歧视性，使得中概股公司很难符合其合规要求。首先，《外国公司问责法案》对“不受外国政府控制”的判断具有模糊性。业内人士指出，一家公司是否受政府控制，是一个弹性很大的概念，因为其不严谨，美方有关人员可以随意进行解释。到底何种情况属于“被外国政府控制”？国有控股公司、国有混合所有制公司和国有参股公司是否都应纳入其中？此处的“控制”是否会被扩张解释为“持有”？如果美国采取扩张性的解释，我国一些国有参股公司/国有公司通过基金投资的民营公司也可能被认定为“受中国政府控制”。其次，《外国公司问责法案》对“政府实体”范围界定的模糊性。此处的“政府实体”除了包括中央政府和地方政府外，是否包括由政府出资设立或担保设立的组织？这也是不确定的。再次，《外国公司问责法案》披露董事会里共产党官员姓名、共产党党章是否写入公司章程等，具有明显的歧视性。这一规定并非基于证券监管的专业考虑，而是具有极其强烈的政治色彩。中国共产党是中国的执政党，上市公司作为较为有竞争力的公司，必然离不开共产党的领导且多设有党组织。《外国公司问责法案》对中国共产党“官方人员”的认定较为模糊，有可能会把党员作为“官方人员”进行认定，而上市公司的董事会中存在党员并非特殊现象。如果美国作扩张性解释，那么将有大量的中概股公司不符合《外国公司问责法案》的上市和融资要求。
《外国公司问责法案》设立了严苛且具有歧视性的审查条件，明显意在打压中国公司。法案公布后，美国某参议员直言不讳，“该法案主要针对的就是在美的中国上市公司”。事实上，《外国公司问责法案》本身就是美國实施长臂管辖，一定程度上侵入其他司法辖区证券市场乃至经济领域的表现。截至2020年4月1日，全球只有4个司法辖区的证券市场不在PCAOB的全面监督审查范围之内，这4个司法辖区分别是中国大陆、中国香港、法国和比利时 。这4个司法辖区有2个属于中国管辖，PCAOB的规定明显具有针对性。从本质上看，《外国公司问责法案》是美国经济霸权主义的一种体现。 3.《外国公司问责法案》是美国滥用国家权力反竞争的措施
《外国公司问责法案》也是一种滥用国家权力排除限制竞争的行为。在反垄断法律体系中，通常将国内行政机关滥用行政权力指定交易、实施地区保护主义等排除限制竞争行为称之为行政性垄断。欧盟国家援助制度则将国家补贴等行政垄断的规制拓展到国家之间。而美国利用其在国际经济中的霸权地位，在本国法律层面制定严苛的规定，限定域外某国企业的交易（上市）条件，意在从国家层面遏制和打压某国企业的竞争力，或者使之置于美国的完全掌控之中，也属于国际层面的一种行政垄断。这种行为也可以被称之为滥用国家权力排除限制竞争的行为。事实上，美国已将滥用国家权力打压竞争性企业以法案的方式明确下来：2021年6月8日，美国国会参议院通过《2021年美国创新与竞争法案》，旨在从战略、经济、外交、科技等领域遏制中国，以“竞争”之名，行反竞争之实 。
4.《外国公司问责法案》日益凸显中概股公司合规难题
“滴滴事件”充分体现了《外国公司问责法案》造成的中概股公司合规难题。2021年6月30日，滴滴赴美上市。按照《外国公司问责法案》的规定，PCAOB可以对滴滴进行全面检查，也很大可能会涉及检查滴滴的道路数据、用户数据等关乎公共安全的信息。《外国公司问责法案》严苛的规定明显对我国公众的数据安全产生了不可控的风险。随后国家网信办等多部门入驻滴滴并对其进行安全审查，可能也有这方面的原因。《外国公司问责法案》严苛的标准使得中概股公司难以实现合规，也将加剧了中概股退市风险。
（二）提高中概股公司融资和退市风险
1.《外国公司问责法案》提高中概股公司融资风险
《外国公司问责法案》将加深投资者对中概股公司的信任危机。在瑞幸造假事件发生后，美国市场对中概股普遍心存疑虑。证券交易委员会主席杰伊·克莱顿在媒体上公开提示，因信息披露问题，投资者近期在调整仓位时，不要将资金投入在美国上市的中国公司股票。这无疑会使市场对中概股产生信任危机。在投资领域，信心比黄金更珍贵。《外国公司问责法案》的规定过于严苛，使得中概股公司难以在不违背中国法律的同时符合其标准，将进一步引发投资者对已上市中概股公司减仓，造成中概股公司的股价下跌。中概股公司在美国融资也将举步维艰，困难重重。
2.《外国公司问责法案》提高中概股公司退市风险
更让中概股公司焦虑的是，在美上市的中概股公司可能面临被强制退市或者采取场外交易的风险。《外国公司问责法案》规定，若连续三次出现无法检查年度，则外国上市公司将被禁止在美国相关证券交易所进行证券交易。由于中美证券监管的法律冲突，中概股公司很容易就会出现三个无法检查年度。一旦满足条件，已上市的中概股公司将面临强制退市或者采取场外交易方式的风险。
在中概股公司面临退市的风险时，也极有可能会面临在海外市场被做空的风险。综合来说，中概股本身的特点（营业收入高速增长与经营性现金流量不佳之间的反差、中美会计准则的不同、多采用 VIE结构、大股东持股比例过高）、美国监管机构对中概股较低的报告和披露要求、美国投资者对中概股天然的语言壁垒和信息不对称等，使得中概股更容易成为做空机构的目标。 而《外国公司问责法案》造成的融资和退市风险更加大了这一可能性。
3.《外国公司问责法案》相关措施加剧中概股公司危机
2021年7月30日，美国SEC发布的《与中国近期发展相关的投资者保护声明》指出，由于中国政府近期加强了网络安全审查，提升了中国VIE结构的总体风险，要求总部位于中国的在美上市公司披露中国政府未来政策风险点，并表示将对重要的中国公司进行有针对性的额外审查。 SEC要求的所谓“披露风险点”可能会使得投资者进一步降低对中概股公司的信心，提高中概股公司融资的难度。而SEC施加的额外审查义务，则将进一步提高中概股公司退市风险。
（三）阻碍中概股赴美上市，冲击国内金融体系和影响数据安全
1.《外国公司问责法案》阻碍中概股公司赴美上市
《外国公司问责法案》要求“全面检查”外国上市公司财务信息、不能提供者须报告外国政府持有或控制情况、三年无法检查将被退市的严苛规定，阻碍了大批中概股赴美上市。这些公司除了流入伦敦、东京、巴黎等国际交易所外，大多数将回流到中国大陆的深交所、沪交所和中国香港的港交所上市。而剩下一小部分即将赴美上市的中概股获批上市后，仍面临着投资者不信任风险和融资的困难，并仍将面临退市和场外交易的风险。
2.《外国公司问责法案》冲击国内金融体系和影响数据安全
中概股不仅承载着一般投资人的利益，还承载着很多金融衍生品（基金）投资人的利益。这些金融衍生品搭建在中概股股票上，受中概股的股票价格波动、上市退市影响极大。这些金融衍生品背后往往又是大量普通基金投资者的利益，对金融市场影响极大。《外国公司问责法案》遏制中概股在美上市，必然也对国内的金融体系产生极大的冲击。美国越来越多地通过制定和修改法规来限制中资企业在美资本市场的融资，意图通过金融战的方式阻断我国企业“走出去”。
事实上，自《外国公司问责法案》出台后，大量中概股公司停止了赴美上市的步伐。只有少数中概股公司不顾《外国公司问责法案》严苛的规定，仍然赴美上市。由于PCAOB具有扩张性较大的检查权，这将使得赴美上市的中概股公司极有可能需要把涉及数据安全、网络安全的大量用户数据提交给PCAOB，这对国内网络安全、数据安全乃至于国家安全都将产生严重的影响。美国也正是希望通过PCAOB无限扩张的审查权，掌握世界各国的关键信息和数据，服务于美国维持世界霸主地位的战略方针，这也是我国需要重点关注和警惕的问题。
（四）深刻影响中美竞争格局
美國出台《外国公司问责法案》，不仅在金融层面针对中国企业展开遏制打压，更是中美全面竞争的重要一环。彭博社在对《外国公司问责法案》的报道中，尤其指出一些美国政客“因为美国的资本为中国科技巨头在人工智能、自动驾驶、数据收集等多个领域取得世界领先地位而敲响了警钟”。 《外国公司问责法案》通过减少全球资本对中国科技公司的“输血”，意图阻碍我国参与新一轮科技革命和产业革命。 当前，赴美上市的中概股公司有很多是具有领先技术或创新商业模式的科技公司，美国政府利用《外国公司问责法案》压制这些科技公司，使之融资困难、面临被做空和退市风险，意图使中国科技公司在新一轮科技革命和产业变革中减少全球资本的“输血”功能。美国政府的以往表现已经说明了其极可能滥用国家权力，以“国家安全”为幌子，打压我国科技公司。2020年，美国政府以数据安全等为由对tiktok、微信陆续发布禁令。与之相仿，《外国公司问责法案》也是美国打压我国科技公司的有力工具。
三、相应的应对策略
美国《外国公司问责法案》通过减少全球资本对中国科技公司的“输血”，妄图封闭和孤立中国的企图值得警惕。其本质在于美国意图通过金融手段冲击国内金融体系，遏制中国最具竞争力的企业与美国企业展开竞争，阻碍中国企业“走出去”和科技创新，在中美竞争格局中占据有利地位。我国应当强化自身科技实力，加强与其他国家的合作，更好地提升抗风险能力，积极应对美国的竞争和挑战。
（一）企业层面：中概股应强化自身合规，加强科技创新
1. 合理调整上市地点，考虑时间成本因素
当前，在面对《外国公司问责法案》对中概股公司的融资难和退市及做空风险时，中概股公司可以考虑适当调整上市的地点，以规避上述风险。首先，中概股公司可以考虑回流到中国香港这一国际金融交易城市上市。香港的金融制度和证券业监管均较为完备，国际化程度和自由度高，在金融领域受到世界普遍的认可。此外，香港作为我国的领土，美国的遏制无法奏效。其次，中概股公司可以考虑回归中国大陆的深交所、沪交所上市，在这两地上市获得的投资者认知度相对会更高，且中概股公司无须面临各种语言、监管以及法律上的差异。但是，这两地的国际化水平和认可度，以及证券监管水平相对不及香港。再次，中概股公司还可以考虑前往国际化程度较高的伦敦、东京等地上市。但这些地方也可能会受到美国长臂管辖的影响和制约，而且也将面临各种语言、监管以及法律上的差异。因此，香港是中概股回流上市的首选，同时具备国际化水平、监管水平、投资者认知度和上市安全度等多项优势。
2. 健全上市会计法律合规相关制度
虽然《外国公司问责法案》针对的是中概股公司，但理性地看，部分中概股公司的确存在着虚增业务、财务造假、关联交易等一系列问题。因此，中概股公司本身也需要健全上市会计法律合规的相关制度，坚持依法合规、诚实守信的底线。中概股公司应当构建完备的内部风险控制制度，清理和制止财务造假行为，完善法律合规制度尤其要健全竞争合规制度。健全上市会计法律合规制度需要加强体系建设，学习域外或国内先进企业的经验，强化制度实施刚性约束。首先，需要加强体系建设，完善会计审计组织架构，强化和细化法律合规部门架构建设，在法务部门的基础上探索建立金融证券、反垄断、知识产权、海外业务等独立的法务团队或部门，健全合规体系。其次，可以学习域外或国内先进企业的经验，加强与相关公司的交流和研讨，借鉴这些公司的财务制度和法律制度。再次，强化制度实施刚性约束，会计审计部门和法务部门的独立性，以及会计审计部门和法务部门对业务部门的监督，严格规制关联交易和财务造假等行为，对违反《证券法》《公司法》《反垄断法》的行为进行风险警示，最终实现会计审计制度和法律合规制度的刚性约束效力。
3. 健全公司内部科技创新体制
科技创新对于中概股公司也至关重要。中概股中有大量的科技公司，这些公司本身就是以科技或创新商业模式为盈利增长点的，科技创新自然对其十分重要。中概股的非科技公司也需要进行内部科技创新。通过内部科技创新，能源公司、矿产公司等可以运用新科技提升生产和管理效率;服务型公司可以运用科技提升服务效能，实现线上线下联動。因此，中概股公司应健全公司内部科技创新机制，契合重大国家发展战略要求，推动创新驱动发展。
一是积极响应创新驱动发展、可持续发展战略，助力碳中和，实现高质量发展。如科技公司可通过技术创新，推动减少碳排放和提高能源、资源利用率，并为其他公司提供产品或服务;非科技公司可以通过研发、合作或购买先进的技术，减少能源资源损耗。二是积极参与“双循环”新发展格局的构建，全力融入产业互联网的建设之中。中概股公司作为行业的领军企业，有能力也有责任发挥引领作用，参与新基建和产业互联网建设，引导国内企业挖掘新的经济增长点，同时实现自身的长足发展。
（二）政府部门：深化国内资本市场改革，科学监管包容创新
1. 坚持推进跨境审计监管合作
虽然《外国公司问责法案》具有明显遏制和打压中国的政治目的，但是我们绝不能走封闭的内循环，而是要勇敢“走出去”深入参与全球经济治理，同时加强风险防范意识。坚持跨境审计监管合作很有必要。这不仅涉及中美的合作，也涉及我国与其他主要经济体的审计监管合作。因此，我们可以学习美国、欧盟等国际成熟市场跨境证券监管协作机制的运行模式和机理，透彻解析和掌握其协作基础及方式，尤其是在消除主权和保密方面的做法。我国证券机构可以加强与欧盟、日、韩等证券机构的交流，学习其先进经验。在借鉴的同时，结合我国国情，制定适合我国的跨境审计机关制度。同时，我们也应强化自身建设，强化中国香港的国际金融中心地位，更好地防范金融风险。中国香港对我国深化资本市场改革和稳定市场对中概股公司的预期具有重要的作用。一方面，内地可以学习和借鉴香港的先进经验，对标香港先进规则，推进国内资本市场的改革;另一方面，香港可以作为中概股公司回流和上市的避风港，也成为中国公司“走出去”的桥头堡，为促进国内国际经济双循环发挥独特的作用。
2. 健全信息披露及投资者保护机制
虽然《外国公司问责法案》政治色彩浓厚，但也是对我国信息披露和投资者保护机制不健全的一个警示。中国在2019年新修订的《证券法》中废弃了原来的核准制，确立了证券发行注册制。这也意味着中国的证券市场正在由行政力量主导逐步转向由市场力量主导。这对信息披露的要求也更高，我国应当强化发行人以及证券中介机构的制度约束，完善上市公司的内部控制机制，提升信息透明度。深交所和沪交所可以常态化发布投资者风险提示声明，畅通投资者对上市公司的信息了解渠道，保障市场稳定的预期。同时，健全多渠道的投资者权利救济途径以及民事诉讼制度，强化行政处罚力度。一方面，应当健全证券市场中投资者的集体诉讼制度，提升相关判决的专业化水平，切实保护投资者的利益;另一方面，应当强化行政处罚力度，对内幕交易、关联交易、财务造假等行为加以严厉处罚，根治证券市场侵害投资者利益非法牟利的恶疾。 3. 尽可能减轻国家政策调整对中概股造成的冲击
国家政策也会对中概股的发展产生巨大的影响。因此，国家应当更加审慎地发布相关政策，给予市场合理的预期。2020年11月10日，国务院反垄断委员会发布《关于平台经济领域的反垄断指南》后，众多平台企业股价暴跌，其中，美团跌幅超10%，京东跌近9%，阿里巴巴跌幅超5%，腾讯跌幅超4%，小米跌幅超4%。 股价对公司造成的损失是巨大的，因此，国家在发布相关政策时，一方面应当在发布前进行多方评估和充分考量，另一方面也应适当给予市场预期，并在合适时间发布，尽可能减轻国家政策调整对中概股造成冲击。
国家还可以强化对中概股公司的合规倡导，进一步减少国家政策调整带来的冲击。国家的监管政策对中概股公司的影响不仅仅限于罚款和行为纠正，更容易引发股价的暴跌和市场的波动。因此，国家可以强化事前规制和合规倡导，通过潜移默化的方式引起中概股公司提升合规意识，健全合规制度，并为中概股公司提供合规指导。
4. 科学监管包容科技创新
《外国公司问责法案》背后是中美科技竞争的角力。我国监管机构应坚持科学合理的原则，助力科技公司大力创新。首先，监管机构保障竞争机制的充分发挥，根据市场规律对科技公司进行科学的竞争监管。如反垄断机构应当从维护市场竞争秩序的角度出发，审慎规范科技公司的行为，以动态竞争、颠覆式创新研判科技公司的竞争状况。其次，监管机构应当理性监管，避免“一阵风”的运动式监管，不受社会舆情所干扰。如部分舆论很可能单纯从科技公司的体量来判断科技公司的行为是否具有正当性。而一个行为是否合法应当从法律的分析路径出发，通过专业的分析而得出结论。再次，监管机构可以合理采用柔性的事前规制模式，尽量减少使用刚性的监管手段打断创新的进程，包容重大科技创新。如监管机构可以首先通过行政指导会 、行政指导书、建议函等方式对科技公司的一些不規范的行为进行规范和引导，使其合规合法健康发展。
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（收稿日期：2021-08-05 责任编辑：张 洁）